養老服務體系建設應加快“產業化”政策設計

今年兩會審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要（草案）》，將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年年底，全國總人口中，我國65歲及以上人口超1.9億人，占比達13.5%，接近聯合國中度老齡化社會標準。從日本、法國、英國等發達國家老齡化進程來看，老齡化將考驗政府的社會保障能力和醫療資源特別是長期照料資源的供給能力，改變社會財富分配、消費結構、勞動力結構，進而對整個經濟社會產生廣泛而深刻的影響。“十四五”期間，我國將進入中度老齡化社會，老齡化問題關乎國家發展全局，關乎億萬百姓福祉。新華社黨校第35期進修班第三黨小組走訪北京市西城區、海淀區、順義區、大興區、房山區、昌平區，對居家養老、社區養老、機構養老模式開展深入調研，基于北京市養老服務體系建設成效和問題提出相應對策建議。

一、北京市“三邊四級”養老服務體系建設初見成效，形成較為完善的政策體系和多元化的供給體系

北京市第七次人口普查數據顯示，北京市常住人口中，60歲及以上人口為429.9萬人，占19.6%，其中65歲及以上人口為291.2萬人，占13.3%。與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升7.1個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.6個百分點。人口老齡化程度進一步加深。

作為首都和大城市，人口老齡化與經濟增長、人口流動、家庭變遷等復雜因素的交互影響，養老服務供給量大，多主體、多層級、多渠道特點突出，服務供給普遍面臨土地資源稀缺、地價高、用地難、人工成本高、用工難等問題。北京市養老服務經過不斷實踐探索，已形成較為完善的政策體系和多元化的供給體系。

（一）搭建多維度綜合政策體系

近年來，北京市已搭建起土地供應、財稅金融、行政監管、市場準入、日常運營、人才培養等多個維度的綜合政策體系，協同推進養老基本公共服務和養老產業發展。

一是完善基本養老服務對象評估認定和補貼政策體系。2015年，北京市出臺了《北京市居家養老服務條例》，提出各級政府應當建立評估制度，對符合條件的低收入、失能、失獨等特殊困難老年人給予居家養老服務補貼。2019年，北京市民政局網站發布了關于印發《北京市老年人養老服務補貼津貼管理實施辦法》。2020年，出臺《北京市困境家庭服務對象入住養老機構補助實施辦法》，首次將城鄉特困中的老年人、重度殘疾人納入補助對象。

二是創新支持養老服務業發展的金融、土地政策供給。2019年，北京市出臺《關于金融支持養老服務業發展的實施意見》，支持居民增加養老消費能力，推動完善養老保險體系建設，拓寬有利于養老助殘服務業發展的多元化融資渠道，提高居民養老領域的金融服務能力和水平。

三是多措并舉解決養老人才短缺、行業監管等問題。2018年，北京市就出臺《關于建立北京市養老服務業誠信體系的指導意見》，健全完善驛站運營商和養老服務商準入退出機制。2020年，北京市出臺了《北京市養老服務人才培養培訓實施辦法》，國家統招北京生源或北京地區普通高等院校、中高等職業學校的應屆畢業生或畢業一年以內的往屆畢業生，進入本市養老服務機構專職從事養老服務工作的，享受一次性入職獎勵。8月份，又出臺《北京市養老護理員職業技能培訓實施方案》，按照每人1500元標準給予培訓機構培訓補貼。

（二）形成有大城市特點的“三邊四級”居家養老服務機制

針對大城市養老服務資源配置和需求特點，北京市構建起市級指導、區級統籌、街鄉落實、社區參與的四級居家養老服務網絡，實現老年人在其周邊、身邊和床邊就近享受居家養老服務。

在市、區層面，建設兩級養老服務指導中心，作為全市和區域養老服務的運行樞紐和指揮平臺，集成區域專業化資源。在街鄉層面，支持社會力量建設街鄉鎮養老照料中心，最高補助450萬元，使其具備機構養老、居家助老、社區托老、專業支撐、技能實訓、信息管理等六大功能，實現機構、社區和居家三類服務相互依托、資源共享。社區層面，采取“政府無償提供設施、服務商低償運營”方式建設社區養老服務驛站，打造社區居家養老服務的“總服務臺”。

西城區白紙坊街道寧心園助餐中心2016年開業，目前每天負責120份左右的配餐，其中80份是為失能、失智和高齡老人送餐到家。據負責人郝令衡介紹，街道免費提供場地，企業負責運營，每天提供12、15、18元三種價格的配餐，價格低于周邊20%—30%，非常受老人歡迎。他介紹，白紙坊街道有很多紡織廠退休工人，退休工資在4000—5000元/月，除了日常生活開銷，還要負擔醫保外的開藥費用，托底養老保障對他們意義重大。

截至2020年底，北京市累計建成運營養老機構544家，街鄉鎮養老照料中心262家、驛站1005家，“三邊四級”就近養老服務體系全面建成。

（三）創新大城市核心區養老模式

核心功能區通過政策、機制、運營的協同，機構、社區和居家養老融合，實現專業機構服務向社區延伸，探索的就近養老服務模式對破解大城市核心區供需矛盾提供了有益借鑒。

作為超大型城市，北京市下轄16個行政區，人口老齡化區域分布和發展不均衡，總體上呈現中心城區老齡化程度高、郊區相對較低的分布特征，老年人口主要集中在城六區。但是城六區僅占全市32%的公辦養老床位，特別是核心功能區公辦養老機構床位僅占全市公辦養老機構床位數的4.9%。

我們在西城區調研了解到，截至2020年底，西城區全區戶籍老年人口43.7萬，占全區戶籍人口總數的29.1%;常住老年人口28.6萬，占常住人口總數的25.2%。西城區老齡人口的失能化、高齡化、空巢化發展趨勢明顯，迫切需要加快建設和升級居家養老服務體系。

西城區民政局自2019年起開展了家庭養老照護床位試點工作，通過精準的需求匹配和精確的政策供給對社區居家養老照護服務模式進行的迭代和更新，有效撬動社會資本參與，通過智慧化、信息化、專業化手段，針對居家養老服務需求最迫切的中重度失能老人和高齡獨居老人提供“專養結合”的整合式解決方案。

具體來說，就是家庭養老照護床位提供基礎服務和專業服務。基礎服務由簽約養老服務機構提供，主要包括照護管理、需求評估、健康監測、安全協助、上門訪視、技能指導等。服務費用參照養老機構床位運營補貼由財政保障。專業服務由服務對象或代理人與簽約養老服務機構共同商定，主要包括生活照料、專業照護、健康管理、心理疏導、喘息服務和技能培訓等服務。服務費用由服務對象自行負擔。老年人在家中即可得到敬老院一樣的專業照護，受到了居民的歡迎和認可。

西城區汽北社區養老驛站承擔了該社區家庭養老床位專業服務，共有站長1人、助理1人，照護管理師3人。據站長岳迪介紹，驛站目前已經簽約認識256人，服務人數154人，其中重度失能128人，中度失能8人，高齡18人。每個床位基本護理費用是500元/月，采取“先服務、后付費”的方式由財政統一接算，5月份基礎服務補貼收入7.94萬元，專業服務500多人次，收入約2萬多元，收支已經能夠持續運轉。

西城區委社會工委書記、區民政局局長李薇介紹，截至2020年底，西城區家庭養老照護床位服務機構共計37家，完成服務項目共計15265單，服務共計5620人次，其中重度失能老年人5372人次。其中基礎服務服務量13468單，占比為88%;專業服務中生活照料584單，專業照護843單，醫護服務144單，健康指導207單，喘息服務19單，專業服務服務量共計1797單，占比為12%。據2020年5月推廣以來，進行4867人次的回訪，服務的滿意度為100%。這種政策集成、服務集成與需求的對接的“專養結合”模式，為大城市核心區養老服務體系建設提供了有益借鑒。

二、“產業化、市場化”不足制約供給效率提升

作為首都和特大城市，大城市養老服務需求量大且集中，多層次、多樣化、個性化特點突出。養老服務普遍面臨空間布局不匹配、需求層次不對位和服務內容不適配的三大結構性供需矛盾，迫切需要加快完善“產業化”政策設計，撬動社會力量提高服務供給效率，確保養老領域公共財政支出的可持續性。

李薇表示，面臨日益嚴峻的老齡化趨勢，光靠政府財政投入顯然不夠，除了保障性兜底，還需要充分發揮市場作用，尊重“銀發經濟”市場規律，吸引多方力量參與養老服務體系構建。

據了解，目前，北京市多數老年人退休金月均不足4000元。由于土地設施成本和人力資源成本高等因素，北京城區收費在三四千元的機構相對較少，致使不少老年人住不起養老機構。同時，老年護理服務缺乏持續性保障，醫療保險支付護理項目偏少，嚴重影響康復院、護理院等醫療機構向老年人提供護理服務。老年人支付能力是制約養老服務業持續發展的重要瓶頸，政策性長期照護險的推出和商業性長期照護險的銜接，對于養老服務產業化、市場化發展具有重要意義。

萬科房山隨園養老中心項目坐落于房山城區，每個房間平均收費6500元/月，餐費1500元/月/人，基礎護理費1500元/月/人，受訪的入住老人對這里的服務和價格滿意度很高。據北京萬科養老業務負責人張銀介紹，項目以“公建民營”的方式大幅降低了建設成本。經過一年多的運營，萬科獨立開發以“護理”為核心競爭力的涵蓋四大類服務模塊165個服務細項的V-Care智慧養老平臺，獲得入住老人高度認可。但由于公建民營的土地獲得難度很大，實際運營中水電費、醫保等問題遲遲得不到有效解決，企業投資養老產業成本風險很高，作為戰略性業務的成長性不強，難以形成更有規模的供給。

在專注于拓展“互聯網+護理”業務的“金牌護士”調研時，該企業CEO丁少磊介紹，“金牌護士”是線上融合線下，通過線上平臺和線下服務機構相結合的方式為居家醫養結合服務提供解決方案。目前，金牌護士平臺的注冊護士已經有20多萬，借助“標簽”功能，平臺對護士形成了分類定義、分級考核的管理模式，重點解決“專業護理進家難”的居家養老痛點。

我們在由“金牌護士”運營的海淀區藍旗營社區養老服務驛站看到，來驛站做康復按摩等服務的老人絡繹不絕。據驛站站長閻實介紹，這里居住的大都是清華、北大的退休職工，子女大多在國外，空巢化、高齡化特點非常突出。由于單位餐飲和醫療保障很好，老人們多數選擇居家養老，對于“護理到家”的需求非常大。街道給“金牌護士”提供了運營場所，由“金牌護士”提供生活照護服務和特色服務。今年一季度，驛站營業額近12萬元，其中醫護康養、代辦業務和基礎保潔是主要收入來源。

丁少磊表示，正是看到老齡化帶來的巨大市場和居家護理的市場剛需，他和投資人毅然選擇“互聯網+護理”領域創業。他認為，支持產業發展的政策有滯后性，可能會導致整個經濟社會錯過積極應對老齡化的窗口期。他舉例說，由于醫院資源稀缺，管理者從根本上沒有對外合作的動力，醫療供給側改革滯后，醫護結合處于民政部門和企業“一頭熱”。2019年出臺的《國務院辦公廳關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》對醫養結合有很多明確政策，但還是規定護理人員必須由醫院指派上門，導致“互聯網+護理”的創新模式在實際推行中困難重重。

在“三邊四級”養老服務體系基本建成的背景下，北京市養老服務體系建設仍舊存在養老服務供給不平衡、不充分的突出矛盾，進而影響到養老服務體系的可及性、可持續性、經濟實用性。以基礎養老公共服務為依托，通過“產業化、市場化”提高供給效率，已成為北京市養老服務體系建設中的關鍵。

三、建議加快完善“產業化”政策設計和落地實施

多位受訪人士表示，北京市養老服務供給效率的提升最終有賴于養老服務的“產業化、市場化”。建議從以下五方面加快完善“產業化”政策設計和落地實施。

一是土地、金融、稅收等政策組合發力，針對性破解制約產業發展痛點。加強改革力度保障功能養老用地供給，針對核心功能區土地緊張的情況，在全市各區統籌養老用地規劃，同時建立養老服務供給補償機制，積極探索農村集體土地開展機構養老服務。

老年人支付能力是制約養老服務業持續發展的重要瓶頸。多位市場人士表示，長期護理險的推出能夠有效解決老年人支付能力不足問題，應該盡快總結上海市和北京市石景山區長期護理險試點經驗，做好商業長期護理險銜接的政策設計，才能為產業長期健康發展奠定基礎。

二是針對養老項目運營的特殊性優化營商環境。在調研中，多位企業負責人表示，養老項目運營屬于新型業務，在具體實施中不適應當前項目審批流程和管理辦法，基層管理部門的自由裁量權太大，導致企業經營管理面臨很大不確定性。建議針對養老項目建設運營的特殊性優化營商環境，做好鼓勵政策的落實效果的評估完善，重點解決好養老項目水、電收費標準和醫保等問題。

此外，北京市民政局養老工作處二級調研員周洪敬認為，智慧養老是解決醫護資源緊缺的有效途徑，未來具有廣闊的市場前景，建議結合北京國際消費中心城市建設，加強政策引領智慧養老產品研發和產業化。

三是綜合運用教育、落戶等配套政策破解養護人才缺乏問題。目前，北京市在崗養老機構護理員平均薪酬在3000—4000元，每年流失率在40%左右。養老服務機構普遍反映養老護理員來源不足、招聘困難、流失嚴重等問題，主要根源在于養老護理員社會地位低、薪酬待遇低、職業發展前景不明。建議綜合運用教育、落戶等政策，以更加良好的就業環境和社會輿論環境，吸引護理人員和養老人才。

四是對“養老+金融”“養老+地產”等模式加強監管，規范和引導產業健康發展。我們調研了解到，一些養老機構“掛羊頭賣狗肉”，以養老的名義開展“金融創新”。相關人士透露，有些養老機構入住率根本無法覆蓋成本，依靠銷售五花八門的養老金融產品謀利。這種所謂的“金融創新”實際的經營成本收益無法持續支撐，金融產品含有巨大的泡沫風險，不但沒有增加有效供給，反而造成了行業內人才、土地等資源要素的惡性競爭，不利于行業健康發展。

五是在城市規劃建設、老舊小區改造等方面統籌推進養老基礎設施建設和適老化改造。張銀認為，目前很多地方在試點“物業+養老”，但是多數以失敗告終的原因是把“物業”定位為服務中介，整合式、一站式且價格合適、質量保障的綜合性服務商缺乏，受成本制約和對服務糾紛和提法事件處置的擔憂，簽約家醫、服務商不愿上門、不敢上門、服務送不進家的現象沒有根本性改善，導致養老服務“最后一公里”的問題依然突出。張銀建議，做好“物業+養老”要政府統籌解決好兩方面問題：一是社區要提供配套場地讓物業企業作為“最后一公里”服務的提供商，提供長期的、有品質的綜合養老服務;二是新建社區要將養老基礎設施列入建設規劃，老舊小區改造要將適老化改造作為重要內容，從硬件上解決居家養老的可行性問題。

此外，專家建議應提高助餐等財政補貼政策的針對性和有效性，聚焦失智失能的困難老人群體，避免兜底保障變成普惠性社區公共服務，偏離補貼政策目標。

（作者單位：新華社中國經濟信息社。課題組成員：萬利、費楊生、龍飛、劉子明、溫艷、馬永春、付勇）