推動欠發達地區實現共同富裕的思考與建議

王哲　王明姬

調研顯示，當前全國推進共同富裕存在“東部快西部慢”現象。受制于思想觀念、產業基礎和公共服務“三大短板”，欠發達地區如果沿襲現有發展路徑，難以實現“到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”這一階段性目標。因此，縮小區域差距、推進共同富裕的進程中，在發揮好浙江等發達省份先行示范作用基礎上，也要念好“帶”字訣，依托區域協調聯動發展新機制，推動區域間改革舉措“互學”、產業項目“互補”和公共服務“互惠”，以持續有效破解共同富裕難題。

一、欠發達地區推進共同富裕步伐相對較慢

專題調研顯示，各地推進共同富裕的步伐與經濟發展水平密切相關。相比浙江等發達省份，欠發達省份推進共同富裕進展相對緩慢，主要表現有三點。

一是共富推進動力不強，體制機制統籌協調力度弱。就調研情況看，部分欠發達省份尚未開展共同富裕前期摸底和調查研究，對本地區共同富裕的核心問題缺乏準確把握，對推進共同富裕的主要路徑缺少破題思路，坐等中央統籌指導的態度明顯。從體制機制上看，各地相關部門雖然都有專門業務處室對接共同富裕有關事務，但尚未建立多部門、多機構的聯動機制，動員協調力量不足，整體調度缺少統籌，“軟、散、小”現象突出。

二是居民增收基礎不牢，鞏固脫貧攻堅成果壓力大。推進共同富裕，增加居民收入是核心，提高低收入人群收入是關鍵。與浙江、江蘇等發達省份相比，欠發達省份居民收入呈現“一低、一高、兩多”狀態，即人均可支配收入低、城鄉人均可支配收入比值高、納入城鄉低保人口數多、邊緣易致貧戶和脫貧不穩定戶等低收入人群數量多（見表1）。以甘肅、遼寧兩省為例，從2020年人均可支配收入來看，甘肅分別僅為浙江和江蘇的38.81%和46.87%;從城鄉人均可支配收入比值看，甘肅分別是浙江和江蘇的1.67倍和1.49倍;從納入城鄉低保人數看，甘肅分別是浙江和江蘇的2.89倍和2.29倍;從低保人數占全省常住人口比重看，甘肅和遼寧分別是浙江的7.45倍和2.58倍。統計顯示，甘肅省邊緣易致貧戶規模達41.4萬戶，占全國比重超過八分之一。

三是公共服務保障不足，農村短板與弱項更為突出。共同富裕不僅表現在居民收入的普遍增長，也體現為城鄉居民共享優質高效的公共服務。與浙江、江蘇等發達地區相比，欠發達地區在公共教育、醫療衛生、養老服務等領域嚴重落后，城鄉基本公共服務均等化困難重重。教育領域，優質均衡發展縣（區）比例偏低，城鎮“大班額”、農村薄弱校等問題仍有待進一步解決。醫療衛生領域，基層醫療衛生機構基礎設施老舊、診療能力有限。在甘肅，目前有占39.5%的鄉鎮衛生院業務用房超10年未更新，占73.2%的鄉鎮衛生院缺少職工周轉宿舍等附屬設施。養老服務領域，養老機構一般性床位空置與護理型床位緊缺并存，隨著老齡化趨勢加速，養老服務人員缺口日益明顯。在甘肅，養老機構平均養護比達1：6，而農村養老機構養護比高達1∶11。

二、欠發達地區推進共富面臨的難題

欠發達地區推進共同富裕進程緩慢，除了受制于經濟基礎、產業結構和公共服務等客觀因素，也與落后的發展理念息息相關。

一是部分干部思想觀念落后，干事創業的熱情和能力不足。共同富裕決不是等來的，而是干部群眾上下齊心，一步步努力奮斗出來的。欠發達地區的各級干部在推進共同富裕過程中，更要爭當“排頭兵”和“發動機”，努力奮發有為，帶領人民群眾共同創富。然而，調研顯示，與發達地區相比，欠發達地區部分干部“求穩怕難”“因循守舊”的思想仍然較重，不主動求變、主動應變將解決問題的希望寄托在上級財政、項目支持的傾斜性支持上，開拓意識、創新意識相對不足。此外，落后的思想觀念和服務意識不夠導致欠發達地區營商環境普遍不佳。根據武漢大學、北京大學等機構學者發布的《中國省份營商環境研究報告2020》，營商環境排在后10位的省份中，西部和東北地區省份占了9個。

二是產業轉型升級滯后，經濟增長內生動力不足。與發達省份不同，欠發達省份受制于傳統發展模式，產業轉型起步晚、升級慢，缺乏新的增長點，民營經濟發育遲緩，就業帶動能力有限。以浙江、江蘇、甘肅、遼寧等省為例，從各省工業結構看，甘肅省規模以上工業增加值中排名前三的是石化、電力、有色工業，累計占比超55%，遼寧省石化、冶金工業占比也超過41%，浙江省高新技術產業占比則高達59.6%。從私營工業企業資產總計看，甘肅省和遼寧省私營工業企業資產總計分別僅為浙江省的3.01%和27.68%，江蘇省的2.63%和24.13%。從500強民營企業數量看，2019年浙江省、江蘇省分別有96家、90家民營企業進入500強榜單，而遼寧省、甘肅省進入榜單的民營企業分別僅有8家、0家。

三是公共服務發展受限，財政壓力與福利剛性矛盾加大。由于可支配財力、多元主體參與機制等因素限制，相比發達省份，欠發達省份公共服務供給總量不足、質量不高、存量不活，社會力量參與不充分。以浙江、江蘇、甘肅、遼寧等省為例，從財政收入看，近年來欠發達地區政府一般公共預算收入與發達地區差距不斷增大（見圖1）。2020年，浙江省一般公共預算收入已達甘肅的8.29倍，江蘇是甘肅的10.36倍。隨著欠發達地區民生財政支出占總支出比重逼近90%，未來財政壓力與福利剛性之間的矛盾將持續增加。此外，從多主體參與看，受經濟發展、居民收入、傳統觀念、體制機制等方面的限制，欠發達地區民辦園、民辦校、社會辦醫、社會辦養老等社會辦公共服務機構在主體數量、比重和質量等方面落后于發達省份，公共服務多元供給格局有待進一步形成。

三、發揮聯動優勢，切實推動先富“帶”后富

縮小區域間現存的巨大差異，必須依靠機制體制的突破創新，必須推進區域間協調聯動發展。建議做好“先富帶后富”中“帶”字文章，促進區域間觀念、項目、人才等互鑒、互通、互聯，打造區域協調聯動發展共同體，助力欠發達地區加速發展。

一是推動區域間改革舉措“互學”，實現營商環境持續改善。開展優化營商環境改革舉措復制推廣借鑒工作評估督導，對標北京、上海、浙江等省份典型經驗做法，推動欠發達地區加大簡政放權力度，增強服務意識和政務效率。完善營商環境評價指標體系，強化國家營商環境評價結果運用，以評促改、以評促優，補齊欠發達地區營商環境短板。適當提高地市級和職能部門干部選任統籌層次，增加結對幫扶省份間互派干部掛職、跨省調動頻次。

二是推動區域間產業項目“互補”，實現優勢資源要素跨域整合。深化東西部協作和定點幫扶工作。立足區域間資源、技術、勞動力、土地等要素互補優勢，統籌推進區域產業布局。探索結對幫扶省份間的“一對一”財稅、金融、用地優惠政策，依托產業飛地園區、省際合作園區等形式，推進資金、技術、人才“西進”和勞動力、產品“東拓”。落實好放寬民營企業市場準入的有關政策，加快清理與企業性質掛鉤的行業準入、資質標準、產業補貼等規定和做法，破除招投標、投融資等領域隱性壁壘。

三是推動區域間公共服務“互惠”，實現優質公共服務共建共享。探索推廣跨省教育集團、跨省醫聯體、跨省校企合作等共建模式，提高欠發達地區優質公共服務供給水平。深化結對幫扶省份間教師、醫師等專業技術人員交流激勵機制，通過設立交流基金、職稱評定傾斜等方式，促進公共服務人才省際間雙向交流。完善社會資本進入非營利性公共服務領域促進政策，逐步推動在用水用電、職稱評定、職工參保、土地使用等方面與政府投資公共服務項目享受同等待遇。

〔本文系2021年中國宏觀經濟研究院重點課題“促進共同富裕問題研究”（課題編號：A2021061011）的部分成果〕

（作者單位：國家發展改革委社會所）