資源總量管理和全面節約制度改革進展、問題及若干建議

謝海燕　劉婷婷

資源總量管理和全面節約制度是生態文明制度建設的重要內容。2015年中共中央國務院批復的《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）對完善資源總量管理和全面節約制度提出了明確要求。目前，《方案》確定的資源總量管理和全面節約制度的十項改革任務均取得重要進展，最嚴格的耕地保護、水資源保護、能源節約使用制度基本建立，建設用地、水資源、能源均實行了總量和強度雙控制度，天然林全部納入保護范圍，草原、濕地、沙化土地、海洋資源開發保護機制初步建立，礦產資源開發利用管理制度和資源循環利用制度進一步完善，重點資源利用效率明顯提高。

一、改革進展分析

（一）實行了最嚴格的耕地保護制度及建設用地、水資源、能源總量和強度“雙控”制度

堅持最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田紅線，繼續實施耕地占補平衡制度，實行建設用地總量和強度“雙控”制度、城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地“增存掛鉤”制度。實施最嚴格的水資源管理制度，實行了水資源消耗總量和強度制度、用水定額管理制度，完善了水資源論證制度和取水許可制度。建立了能源消費總量和強度雙控制度，完善了重點用能單位節能管理制度、節能標準體系、節能評估審查和節能監察制度。

（二）礦產資源開發利用管理制度進一步完善

建立了礦產資源開發利用水平調查評估制度，構建了以“三率”為核心的礦產資源開發利用水平調查評價指標體系、工作流程、技術方法和運行機制。先后發布了8批77個礦種（礦類）合理開發利用“三率”最低指標要求。建立了礦業權人勘查開采信息公示制度和“黑名單”制度。完成礦山地質環境保護和土地復墾制度方案合并編制改革，推動礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。

（三）基本建立天然林、草原、濕地、沙化土地保護制度

停止了天然林商業性采伐，所有天然林均納入保護范圍，基本建立國家儲備林制度，國有林區改革階段性目標全部完成，集體林權制度進一步完善。草原確權登記、基本草原劃定、禁牧休牧和草畜平衡制度工作穩步推進，啟動實施了新一輪草原生態保護補助獎勵政策。濕地保護制度頂層設計基本完成，明確了濕地總量管理目標，完善了濕地用途監管機制，建立了濕地保護修復資金投入機制。初步建立了沙化土地封禁保護制度，劃定100余個沙化土地封禁保護區。

（四）基本建立海洋資源開發保護制度

按照國土空間規劃新理念，要求沿海各省市編制陸海統籌的國土空間規劃?；緞澏êＱ笊鷳B紅線。實行了圍填?？偭靠刂浦贫?，原則上不再審批一般性填海項目，不再分省下達圍填海計劃指標。建立了自然岸線保有率控制制度，將全國大陸自然岸線保有率不低于35%的目標分解落實到各沿海?。ㄗ灾螀^、直轄市）。完善了海洋漁業資源管理制度，實施海洋伏季休漁制度，開展限額捕撈試點。建立了海洋督察制度，開展了國家海洋督察圍填海專項督察和例行督察工作。

（五）初步建立生活垃圾分類、再生資源回收利用、農業廢棄物資源化利用制度

重點城市全面開展生活垃圾分類，地級以上城市啟動生活垃圾分類，部分農村地區試點開展生活垃圾分類。推行生產者責任延伸制度，實行廢棄電器電子產品處理基金制度，開展家電以舊換新。健全再生資源回收利用網絡，涌現了“互聯網+再生資源回收”新模式。探索開展了快遞包裝物、外賣包裝物、太陽能光伏組件、動力蓄電池等廢棄物的回收利用。全面加強塑料污染防治，開啟了新一輪“限塑令”。以秸稈、畜禽糞便、廢舊農膜等為重點，開展了農業廢棄物資源化利用。

（六）主要資源利用效率全面提高

“十三五”期間，全國單位國內生產總值建設用地面積下降20%;2019年萬元國內生產總值用水量比2015年（按可比價計算）下降23.8%，萬元工業增加值用水量比2015年（按可比價計算）下降27.5%;2013年至2019年我國單位GDP能耗降低24.4%;原油和煤層氣采收率、有色金屬開采回采率和選礦回收率等重要指標顯著提升;46個重點城市生活垃圾分類居民小區覆蓋率86.6%、回收利用率30.4%，全國秸稈綜合利用率達到85%、畜禽糞污綜合利用率達到75%。

二、存在的主要問題

（一）耕地保護制度不完善，水資源、能源總量和強度“雙控”目標實現主要依靠行政手段，資源利用效率仍有較大提升空間

耕地保護面臨建設占用和生態退出雙重壓力，現行制度對耕地非糧化、非農化、非食物化行為缺乏監控，耕地占補平衡中仍存在濫竽充數現象。城市土地利用效率整體仍然較低，農村建設用地浪費嚴重。許多地區尚未實行規劃水資源論證制度，建設項目水資源論證管理執行不嚴，科學合理的節水評價標準尚未建立。節能主要通過目標控制、逐級分解指標、考核和問責等行政手段實現，市場化手段運用較少，實現能耗雙控目標的成本較大，部分地區難以完成任務。

（二）礦產資源開發利用水平調查評估制度、礦業權人勘查開采信息公示制度不完善，礦產資源安全監測預警機制缺乏

礦產資源開發利用水平調查評估數據獲取難、計算標準不統一、評估指標和方法有待完善。礦業權人勘查開采信息公示存在部分礦業權人信息填報質量不高、異常名錄和嚴重違法名單管理要求不明確等問題，對列入異常名錄的礦業權人缺乏有效的約束力。礦產資源節約與綜合利用優惠政策難以落地。尚未建立礦產資源安全監測預警機制，礦產資源安全供應保障的任務十分艱巨。

（三）天然林重保護輕修復培育、草原保護和濕地保護制度不完善，保護與開發利用的矛盾較為突出

天然林重保護輕修復培育，國家儲備林劃定標準執行不嚴、配套管護政策不完善，森林保護、林權流轉及價值實現存在一定矛盾。草原承包經營制度不完善，草原征占用手續不規范，基本草原缺乏嚴格的管控舉措。濕地保護面臨法律體系不健全、管理體制不順、目標責任制尚未建立、總量管理和占補平衡制度執行不到位等問題。沙化土地封禁保護區管護水平不高，缺乏封禁補償機制。

（四）海洋空間規劃亟待整合，違法圍填海懲罰力度不足，漁業資源過度捕撈現象普遍

海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海島保護規劃等各級各類海洋空間規劃亟待“多規合一”。圍填海歷史遺留問題有待解決，違法圍填海懲罰力度不足，地方仍存在“向海索地”沖動。海洋漁業資源總量管理、休漁禁漁制度執行不嚴，近海捕撈限額管理制度不完善，執法力度不夠，漁業資源過度捕撈現象普遍。海洋督察法規不完善，督察流程和內容有待規范，與土地督察、環保督察銜接不足。

（五）生活垃圾分類處于起步階段，生產者責任延伸制度不完善，資源循環利用率較低

生活垃圾分類總體尚處于起步階段，垃圾分類處理設施存在短板，低價值廢棄物收集利用難，與再生資源回收體系尚未實現有效銜接。生產者責任延伸制度不完善，廢舊家電處理基金制度實施以來，基金一直處于收支不平衡狀態。再生資源回收利用行業小散亂差的局面沒有根本改變，快遞包裝袋、帶有大量膠帶的紙箱、塑料餐盒等消費量快速上升，減量化和回收處置難。農業廢棄物資源化利用技術落后、成本高、產品附加值低。

三、若干建議

（一）科學制定資源開發與保護目標，確保資源可持續利用，維護國家資源安全

結合我國國情和發展階段，科學制定資源開發與保護的目標，既要避免制定“超前”的保護目標，也要避免過度開發，確保我國資源可持續利用，保障國家資源安全，減少資源開發和利用過程中的生態破壞和環境污染，保護生態環境。完善資源保護制度，對重要戰略性資源實行限制開發與限制出口制度。完善資源開發利用管理制度，構建以資源保護、總量管理、效率管控、循環利用為主體的資源保護與節約利用制度體系，更多依靠市場化方式促進資源利用效率提升，探索多元化的資源價值和生態產品價值實現方式，緩解發展與保護的矛盾。

（二）以提高資源利用效率為核心，完善土地、水、能源、礦產資源管理制度

科學劃定并嚴守永久基本農田紅線，確保耕地占補平衡保質保量，推動中低產田改造，嚴格實行建設用地總量和強度雙控制度，盤活建設用地存量，提升建設用地效率。完善水資源消耗總量和強度雙控制度，全面推行水資源論證制度，健全節水定額標準體系，加強用水監督管理和考核。更加突出化石能源消費總量控制，更加注重經濟政策與能源環境政策的關聯協同，更多運用市場化手段控制能耗，著力優化能源消費結構、提升能源利用效率。完善礦產資源開發利用水平調查評估制度、礦業權人勘查開采信息公示制度和礦業權人黑名單制度，以調查評估結果、礦業權人黑名單等作為基礎和依據，探索建立差別化的礦產資源開發利用財稅激勵機制和信用聯合獎懲機制。

（三）以保護優先、合理利用為核心，完善天然林、草原、濕地等資源管理制度

堅持天然林保護與修復并重、嚴格保護與科學經營并重，實行天然林分級保護制度，規范國家儲備林管理，完善集體林權制度，加強森林可持續經營。健全基本草原保護制度，深化草原承包經營制度改革，認真落實草原資源用途管制和草原征占用審核審批制度，推動科學利用草原資源。制定濕地管理法規，建立濕地保護部門協調機制，完善濕地保護目標責任制，嚴格執行濕地總量管理、占補平衡制度，建立濕地資源調查監測及評估制度。加強沙化土地封禁保護區的管護，創新防沙治沙機制，實施沙化土地封禁補償政策，建立政府、企業、社團、公眾多方參與機制。

（四）以空間管控、總量管控為主，完善海洋資源管理制度

貫徹落實國土空間規劃新理念，以陸海統一的主體功能區為基礎，調整完善沿海各市縣主體功能區，優化海洋國土空間保護與利用格局，推動海洋國土空間由大規模開發利用轉向保護為主的新階段。嚴格落實圍填?？偭靠刂浦贫群妥匀话毒€保護制度，加大對違法圍填海行為的懲處力度，將各省區市自然岸線保有率納入地方政府考核指標，與領導干部提拔任用掛鉤，實施終身問責制。完善海洋漁業資源保護制度，持續降低捕撈強度，強化海洋漁業資源捕撈監管與執法。進一步完善海洋督察制度，推動海洋督察與土地督察的深度融合，加強與中央環保督察的溝通協作，構建大督察工作機制。

（五）以提高資源循環利用水平為核心，完善生活垃圾、再生資源等回收利用制度

完善生活垃圾分類回收制度，加強分類設施建設，強化前端、中端、末端各環節的有序銜接;完善生活垃圾分類回收、焚燒、填埋政策，對生活垃圾分類回收進行適當補貼，逐步減少垃圾焚燒補貼，研究開征垃圾填埋稅，構建有利于生活垃圾分類回收利用的政策機制。推動生活垃圾分類和再生資源回收網絡有效銜接，政府統籌布局分類、回收、利用設施。完善生產者責任延伸制度，創新再生資源回收利用模式，加強行業監管，倒逼產業升級。完善秸稈、廢舊農膜、畜禽糞便收運體系，建立耕地地力保護補貼與農業廢棄物資源化利用掛鉤機制。

〔本文系國家社會科學基金項目 “城市居民參與‘互聯網+再生資源回收的驅動機制研究”（ 項目編號： 18CGL027） 階段性成果〕

（謝海燕，國家發展改革委體管所副研究員。劉婷婷，北京工業大學副研究員）