上海五大新城建設背景下特色小鎮發展模式研究

■郝闊 林濤

2020年4月習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出對于東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。城市之間既要加強互聯互通，也要有必要的生態和安全屏障。我國城鎮化率已超過60%，上海市區的發展已趨飽和。推動外圍城區發展也是解決吸納外來流動人口問題的關鍵。《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》提出“將松江新城、嘉定新城、青浦新城、南橋新城、南匯新城打造成為長三角城市群獨立綜合性節點城市”。《上海市城市總體規劃（2017－2035年）》也提到“突出新城的綜合性節點城市功能”。2021年上半年《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》以及五大新城各自的“十四五”規劃建設行動方案相繼發布，“五大新城”成為上海“十四五”時期發展重點。值得注意的是，本次提出的概念不是城區而是城市，不再是上海郊區而是“獨立的節點城市”。而德國地理學家克里斯塔勒以及經濟學家廖什的“中心地理論”認為，小城鎮在廣泛的區域經濟發展中往往承擔著城鄉發展的節點作用，是促進城市帶動鄉村發展的關鍵。

一、五大新城的發展特點

（一）以特色產業為核心的發展模式

重點推進一城一名園建設，防止同質化競爭。從目前的基礎和條件看，在五大新城中，松江新城總體規劃結構由城市中心區、副中心區、交通樞紐區和居住區組成。高密度的城市中心區包括商業金融、文化會展、旅游、辦公及交通中轉等設施。其擁有豐富的高校文化資源和廣富林遺址等歷史文化資源以及佘山、植物園等生態風景區。嘉定新城汽車產業基礎雄厚，有汽車全產業鏈，《嘉定新城“十四五”規劃建設行動方案》指出，到2025年，嘉定新城將初步具備獨立的綜合性節點城市地位。到2035年基本建成長三角城市群中的綜合性節點城市。南匯新城應充分利用臨港新片區的政策優勢，大力發展集成電路、人工智能、生物醫藥、智能新能源汽車等前沿產業，形成3個千億元級產業集群，加快培育現代服務業，集聚各類總部機構超過50家，成為上海開放型經濟高質量發展重要增長極。加快打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。青浦新城應承接支撐虹橋國際開放樞紐和長三角生態綠色一體化發展示范區重大功能，積極發展數字經濟，形成創新研發、會展商貿、旅游休閑等具有競爭力的綠色產業體系。奉賢新城的“東方美谷”已成為產業名片和城市名片，東方美谷已經集聚了2219家企業，其中有接近700家是實體企業，有3000個品牌集聚區。應依托“東方美谷”產業集群和浙江實力雄厚的民營經濟，夯實對接浙江的門戶地位，打響“東方美谷”品牌，打造國際美麗健康產業策源地。

（二）以交通發展為核心的發展模式

松江新增建設 5、9、12、17 等地鐵延伸線，6 條輕軌電車線為軸線形成松江發展的一個多功能區域。可以依托相對完備的G60科技創新走廊建成集產業、科技、文化、旅游于一體，具有綜合性功能特色的節點城市。嘉定的11、13、14三條地鐵線路和嘉閔、寶嘉線將推動嘉定新城的發展。青浦以規劃中的青浦大道、G318、華青南路、已開工的漕盈路南延伸，以及2號線西延伸、13號線西延伸、17號線西延伸為核心發展新區建設。南匯推動新元南路、X2路等一批主次干路建設，加快推進中運量示范線建設和運營，加快完善靜態交通，擴大智能網聯汽車示范應用。“十四五”期間，新改建骨干道路總里程不少于110公里。奉賢結合G1503公路、S3公路和S4公路、虹梅南路，形成服務新城的“兩橫兩縱”高快速路路網格局，依托地鐵5號、15號線和滬乍杭鐵路奉賢站，全面加快奉賢新城發展。

（三）以生態文化為核心的發展模式

藍道、綠道，風景道三道交融已經成為五大新城的發展主題。打造高品質飲水公園、城市慢行交通、海綿城市、數字化轉型，低碳發展空間協同等七個示范領域。已完成創建和儲備的綠色生態城區共計14個。在推動城市綠色低碳試點區建設方面，提出了“2+X”試點模式，編制了《新城綠色低碳試點區建設導則》。

二、特色小鎮的發展及五大新城特色小鎮的類型

2014年浙江省率先提出特色小鎮的概念。2016年7月，國家發展改革委、財政部，城鄉建設部聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作》的通知，要求到2020年底培育1000個左右富有活力，各具特色的美麗宜居、休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化等特色小鎮。特色小鎮的培育工作是為了貫徹黨中央、國務院關于推進小城鎮建設，加快“十三五”期間開展特色鎮要求的重要舉措。截至目前，上海已經有九個鎮命名為國家級特色小鎮，其中2016年國家住建部公布的第一批全國特色小鎮，上海有3個鎮入選。2017年第二批全國特色小鎮評出，上海有6個鎮入選。五大新城分別有一個特色小鎮。

（一）產業基礎好，擁有特色產業和優勢產業的小城鎮

嘉定安亭鎮作為嘉定汽車產業集聚區和產城融合示范區，將借助汽車產業邁向電動化、共享化、智能化、網聯化的變革機遇，建設以“汽車未來”為主題的特色小鎮，核心范圍5平方公里，輻射汽車城核心區和安亭新鎮，總面積12平方公里。松江車墩鎮為影視特色小鎮。20年前上海影視樂園落戶車墩鎮，松江區G60科創走廊“一廊九區”規劃，將打造一核兩翼的科技影都，車墩鎮是其中一核。市“文創50條”提出形成“1+3+x”影視產業體系，“1”指的就是松江科技影都，推動松江新城的影視與科技融合發展。

（二）歷史底蘊深厚的古鎮

青浦朱家角鎮定位文創+基金特色小鎮。初步完成《朱家角鎮總體規劃2015—2040》編制，朱家角擁有華為、國維財富、騰訊音樂公園等產業大項目。浦東新場鎮定位文創特色小鎮，“十三五”期間，新場鎮實施“文化+”戰略，以古鎮為核心，形成三個圈層(歷史文化圈、產城融合圈、郊野生態圈)的發展布局，實現生產、生活、旅游、居住等功能疊加融合，打造以休閑度假、文化創意和高端制造為主導功能，具備郊野公園特色的文創小鎮。

（三）以農業為特色的小城鎮

奉賢區莊行鎮作為“百里運河”的發源地，依托17平方公里農藝公園重點區域以及規劃建設冷江雨巷項目，融合歷史、文化、新興產業及城市更新著重打好生態底色。挖掘歷史文脈，放大紅色記憶，注入經濟功能，營造田成塊、林成網、水城溪、路成環的總體格局，旨在用優美的農業風光吸引投資。

三、五個特色小鎮面臨的發展問題

（一）產業不突出，品牌意識不強

上海五大新城的特色小鎮沒有像杭州云棲小鎮、夢想小鎮有突出的產業和人才。如云棲小鎮主打數字經濟產業，2019年云產值300個億，擁有中高級職稱人員4139人，國家省級“千人計劃”49人。特色小鎮不能生搬硬套，過度超前，盲目選址。對比國外的特色小鎮，往往都是在傳統強勢產業上承襲而來，如英國烘焙產業為主的貝克韋爾鎮，法國香水產業為主的格拉斯鎮，法國制造業為主的維特雷小鎮，這些小鎮往往兼具產業+文化+旅游三大功能，李強（2016）指出產業功能是特色小鎮的核心功能，突出特色小鎮的優勢產業，加強品牌意識是小鎮長久發展的根本。

（二）依附度較高，獨立性不足

目前，五個特色鎮對五大新城的依附度較高，尤其在教育、醫療等基礎設施和公共服務等方面的獨立性不足，如五大新城沒有一家三甲醫院（上海三甲醫院39家），特色小鎮無論是對新城的依附度還是對上海市區的依附度都很高。盛世豪和張偉明（2016）認為特色小鎮承擔生產、銷售、服務、創新為一體的功能，這也是產業集聚和塊狀經濟發展的必然。

（三）創新融合弱，協同作用不強

目前五個特色鎮還處在于鎮和新城的單項聯系，彼此之間的協同作用較弱。協同往往體現在功能、產業、交通、人流、信息等方面的互聯互通，協同往往是為了彌補資源分配不平衡的問題，實現資源的高效利用。馬斌（2016）認為特色鎮是城市和產業發展理念的創新，是重新架構發展路徑。以融合項目、企業、產業來推進創新融合，規劃統籌，深化協作發展，融合銜接，運作體系的高效化是區域整體發展的關鍵（吳璟桉等，2019）。由于小城鎮的特殊地理位置，在發展中往往被納入大城市的宏觀規劃之中，成為城市功能疏散地（陳白磊和齊同軍，2009），往往會成為產業融合的示范區。

四、五大新城特色小鎮發展戰略

（一）依托五大新城建設，形成東部沿海特色小鎮集群

五大新城建設是上海“十四五”規劃的發展重點，特色小鎮的發展離不開政府政策的支持。2018年6月，長三角地區9個城市發布的《G60科創走廊松江宣言》提出的推進協同創新、產融結合，也為上海特色小鎮的發展指明了產業發展方向，目前五個小鎮各自都有一定的產業基礎，未來應聚焦新興科技孵化企業，完善創新服務體系，加強與上海市區的溝通，發揮自己的區位優勢，帶動傳統產業的轉型升級，打造各自的產業特色和發展特色，實行各自職能分工，構建上海特色小鎮生態網絡。

（二）依托浦東新區社會主義現代化建設引領區，打造特色小鎮標桿

2021年7月15日，《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》15日發布，指出浦東新區應勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭，努力成為更高水平改革開放的開路先鋒，全面建設社會主義現代化國家的排頭兵。南匯新城新場鎮坐落浦東新區，可抓住良好的歷史契機，借助浦東人工智能、生物醫藥、集成電路三大優勢產業，依托自身的產業基礎和文化特色打造浦東新區特色小鎮品牌，并帶動五大新城整體特色小鎮的發展。

（三）依托國際成功小鎮經驗，形成文化、生態、產業一體化發展特色

雖然，國內外成功的特色小鎮特色不同，有以美麗自然環境成名的瑞士達沃斯小鎮、美國格林威治小鎮、法國普羅旺斯小鎮（傅白水，2016），和以傳統產業出名的美國納帕谷鎮、美國好時巧克力小鎮（王旭陽和黃征學，2017），不過都能發現，它們都形成了獨特的文化、生態良好，有一定的產業基礎。中國的特色小鎮源于浙江，也是緊扣習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的主題。文化、生態、產業是特色小鎮的核心，相輔相成、相得益彰、缺一不可。

（四）打造自己軟實力，形成人才聚集區和創業創新高地

上海特色小鎮，軟實力較弱，沒有形成人才集聚區。目前人才往往都集聚在浦東張江，徐匯漕河涇等產業聚集園區，上海特色小鎮還難以像杭州云棲小鎮對人才形成吸引力，人才是產業發展的核心。上海有著優質的高等院校和科研院所，隨著共享經濟的發展，小鎮首先要擴大投資，讓資本引進來、留得住。依托自身的特色文化、多元的文化娛樂消費設施，較為健全的公共基礎設施，吸引外來的資本和人才，尤其是知識性人才和創業型人才（徐夢周和王祖強，2016）。打造自己的軟實力，建立人才追蹤機制，加強人才關聯，包括實行優秀高管人才下崗再就業等措施，為人才的長期發展提供動力。

五、創建精準治理的上海特色小鎮新模式

2015年11月頒布的“十三五規劃”指出以精細化社會治理的推進，實現全民共建共享的社會治理格局。政府的推力仍然是特色小鎮發展的主要動力（Pinson，2010），目前中國正處在新一輪城市供給側經濟改革，利用特色小鎮推動五大新城的建設和針對無效產能補足短板、降低成本、去杠桿實現城鄉的新發展非常契合，打造協調、創新、綠色、開放和共享發展的特色小鎮也成為五大新城發展的新動力（閔學勤，2016）。精細化治理更強調目標導向、行為的透明合法以及事后評估。為五大新城特色小鎮的發展，實現不同專業功能，錯位發展提供了理論支撐。

（一）加快產業升級，建立品牌意識

國外一些以產業為導向的小鎮，如德國的沃爾斯堡（大眾汽車城）、丹麥的卡倫堡(工業循環經濟）、美國的硅谷（高新技術產業）、法國的依云（旅游療養）都有自己的特色產業和發展模式。五大新城的特色小鎮應依托上海豐厚的高校科研資源，高新技術產業的集聚發揮自己的特色產業，實現產業的特色化、品牌化，避免千篇一律。政府部門提供政策支持和資金支持，找到小鎮獨有的靈魂。近年來，北京、上海、深圳等大城市興起的眾創空間屬于微型創業集群，很適合在特色小鎮發展，注重發展新興信息型產業，成為大城市創新新載體，形成以孵化器或創新經濟為主體的新城市節點。

（二）加強網絡化、平臺化建設

依托先進的互聯網，大數據技術，實施精準化管理，引入云企業。區別于傳統的地塊分割，特色小鎮的發展是多部門、多行業、多學科等共同管理。確定小鎮的具體定位和目標，實現功能疊加，精準定位（宋維爾等，2016）。交通網絡發展也是關鍵一環，改善特色鎮的區位優勢，實現信息、資本、物流等流通，促進世界資本主義在城鄉節點上的輻射，搭建地方與全球的通道，是推進網絡化發展的核心（武前波和徐偉，2018）。依托數字科技搭建上海特色小鎮共享平臺，實現資源的相互利用、信息的相互溝通、人員的相互協作、產業的相互融合，實現特色小鎮管理的規范化。

（三）加強不同區域的錯位分布，加強協調發展

構建資源共享，相互依存的整體生態系統，運用多中心治理的理念，建立起分工明確、職責清晰的網絡組織。通過產業和人口的的發展帶動各自城鎮的基礎設施配套，形成良好的科學動態發展，實現產城融合（李碩揚和楊群紅，2018）。加強五個小鎮的協作，實現小鎮的差異化發展，降低互動成本，提高生產效率，實現資本、產業、人才融合的常態化，把握關鍵驅動主體，在協同發展中找到自身定位，實現鎮和新城的融合以及鎮和鎮之間的協同。

（四）加強生態建設，帶動鄉村振興

綠色是特色小鎮的重要理念，特色小鎮往往處在城市的邊緣而環境優美。法國的科爾馬屋小鎮、德國的梅爾斯葡萄酒小鎮、荷蘭的羊角村水鄉小鎮、新西蘭的皇后探險小鎮都是依托良好的生態環境和自然風光成為世界著名小鎮。十九大提出的鄉村振興強調了以城帶鄉、城鄉融合，是確保社會主義實現高質量發展的關鍵（王博雅等，2019）。五大新城特色小鎮的發展對上海鄉村建設起著關鍵作用。通過完善小鎮內部結構功能，利用小鎮的節點功能發揮其推進器作用，帶動鄉村振興。□