大搬快聚推進城鄉融合發展的實踐與思考
——以浙江省麗水市為例

■李 莉 余愛華

大搬快聚是一種農民異地搬遷縣域實踐模式，就是把原來分散在“邊、遠、山、險、窮”環境的貧困農民，在較短時間內集聚搬遷到環境更好、產業更優、設施更完善的近城、近景、近園（工業園區）等地帶，重新調整人地關系，實現農民脫貧致富，促進人地關系和諧，推動區域綠色高質量發展。2019年，麗水市在全國率先開始探索該模式，名為“大搬快聚富民安居”工程。工作目標為:2019至2023年五年時間，投資199.64億元用于安置小區（點）建設，把16.46萬居住偏遠的群眾搬遷到近城鎮地帶，從而助推鄉村空間布局、產業結構、村莊形態轉型升級，實現脫貧摘帽鄉村全面振興。截至2020年底，全市安置小區投資已經累計超過60.49億元，實現24875戶69085人富民安居。麗水市該項工作，作為浙江精準扶貧十大案例在2020國家扶貧日浙江主場活動上發布，并作為浙江省的唯一一個代表入選全國扶貧典型案例。

一、主要做法及成效

麗水市突出解危、除險、脫貧、集聚、生態，加快農村人口內聚外遷，減少地質、氣象災害威脅，擺脫地理條件對農民增收致富的制約，全面優化人口、資源要素和生產力布局。

（一）注重解危除險，全面推行搬遷安置

一是優化搬遷政策。將地質災害避讓類搬遷列入各縣（市、區）“大搬快聚富民安居”工程重點搬遷范圍，搬遷對象可享受省級扶貧異地搬遷補助政策。市縣統籌安排搬遷補助資金，自主確定對農戶的直接補貼標準，并確保低收入農戶補助標準至少比非低收入農戶補助標準高15000元。比如，遂昌縣一家三口最高累計可領取補助61.7萬元，達到建房成本與安置補助基本平衡，避免群眾因建房負擔過重而“越扶越貧”。縉云縣執行專項補助政策，整村搬遷的，補助16000元/人；零星搬遷的，補助10000元/人。整村搬遷中所有農戶實現搬遷的，獎勵4000元/人。

二是優化財政兜底。堅持“即查即治、應搬盡搬”原則，對地質災害避讓類搬遷對象舊房處置、安置資格、安置類型、資金補助標準等進行聯合審查，由財政統籌資金兜底，確保資金足額、及時發放到位。目前，全市完成1163戶3535人的地質災害避讓類搬遷，新增地質災害隱患點避讓搬遷啟動率達到100%。如縉云縣實行兜底安置，對低保戶等安置對象，建設一定比例的廉租房進行安置；對符合集中供養的特困安置對象，安排敬老院集中供養安置；對符合集中供養的殘疾安置對象，安排殘疾人托安養中心集中供養安置。

三是優化選房機制。在地質災害避讓類搬遷過程中，把“群眾自愿”作為基本原則，圍繞百姓訴求做細做實政策解釋、政策處理等工作，確保搬遷群眾對相關政策了解到位、真心接受，充分給予群眾自主權。同時，落實“以房等人”的工作機制，降低房價，切實減輕農戶負擔，保證地質隱患點農戶的生命財產安全，確保搬得走，安得下。比如，云和縣大坪安置小區，以3280元/平方米價格提供地質隱患點農戶優先選房安置，比當地新開盤小區10000元的市場均價低6720元/平方米。

（二）注重三個最優，惠民利民求真務實

一是給予最優安置地塊。青田縣克服山多地少的劣勢，圍繞東西部發展潛力優的區塊布局安置小區（點），毗鄰麗水的臘口區塊，與房開公司聯合打造青田東部區域的搬遷集聚區；毗鄰溫州的東方首府區域建設配套設施完備、就業創業條件優越的安置區塊。縉云縣依托新碧工業園區、壺鎮工業園區謀劃新碧、壺鎮兩個安置小區，計劃投資10多億元，每個安置小區安置搬遷農戶可達到4000人。

二是給予最優資金支持。該市以安置小區（點）為融資切入點，謀劃160億元的專項債項目，為各地安置小區（點）的建設提供資金保障。各縣（市、區）通過成立大搬快聚公司，爭取國有銀行融資授信近100億元的專項貸款，為搬遷農戶累計提供金融普惠性貸款19.27億元。景寧縣爭取到專項貸款授信6.8億元，加快推進澄照創業園安置小區建設，目前已完成投資6.9億元。農行麗水分行率先同業創新“大搬快聚”生態修復項目融資“農行模式”，2020全年審批金額52.10億元、投放金額5.27億元，均居同業第一，有效推動偏遠山區村民下山脫貧、富民安居，該模式已在全省農行系統廣泛推廣應用。

三是給予最優配套設施。該市圍繞一般功能區，三、四級聯動區，布局農民幸福社區提升工程、示范性農業產業園、村集體經濟綜合體、兩山銀行等項目，構筑農民增收新平臺。如，慶元縣地質災害避險搬遷和下鄉脫貧農民安置小區（巾子區塊）項目用地面積為448057.53㎡(含待建項目用地)，總建筑面積為528008.05㎡。主要建設內容為4259套公寓樓、農貿市場、幼兒園、社區服務用房、社區居家養老服務中心、公交車首末站、來料加工用房等配套用房及附屬工程。松陽創新搬遷農戶“雙向管理”機制，在安置小區探索搬遷農戶遷出地和遷入地雙重管理、雙向服務制度，并依托松古平原產業發展搬遷農民眾創空間，確保搬遷農民富得起。遂昌縣對新建安置小區全部規劃安排集體物業、來料加工、電子商務等產業項目用房，鼓勵和引導企業優先安排搬遷農民就業，并通過政府購買公益性崗位等方式，每年至少提供2000個就業崗位，確保低收入搬遷農戶家庭至少有1人就業。

（三）注重生態底色，長遠布局永繼發展

一是摸清生態底數。把生態搬遷作為基本原則，龍泉、慶元、景寧有33個行政村的搬遷地塊已成為生態修復的重點區域，其中戶籍人口6240人，常住人口1757人。通過支持搬遷農戶發展生態養殖、農家樂民宿、鄉村旅游等特色產業實現生態移民，引入農村電商、來料加工等新興產業，大力發展現代農產品加工業，促進搬遷農民多渠道就業增收。如，松陽縣新興鎮金塢自然村75戶農戶整村搬遷到交通便利的泉莊小區，15戶從事茶葉加工，戶均增收8萬多元。

二是實施三大工程。立足百山祖國家公園創建，實施生態類、傳統扶貧類、地質災害及隱患點避讓類等“三大搬遷”工程，通過宅基地復墾騰出山區發展空間，美化山區生態環境，改善山區的生態承載量，提升綠水青山的“含金量”。目前，已實現百山祖國家公園核心保護區31戶98人搬遷，一般控制區2015人搬遷。

三是堅持分區管控。成為全省唯一試行財政獎補掛鉤生態產品質量和價值的地區，發布《麗水市“三線一單”生態環境分區管控方案》，以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線為基礎，構建覆蓋全市的環境分區管控體制和“生態經濟化、經濟生態化”體系。通過有效延伸生態搬遷，推動區域GDP和GEP規模總量、二者間轉化效率協同較快增長。完成全國首個鄉鎮、村級GEP核算評估試點，啟動省級綠色發展標準化試點。

二、存在的主要問題

一是統籌融合存在短板。各項規劃條塊分割，異地搬遷工作規劃與土地利用總體規劃、農業產業發展規劃、農村基礎設施建設規劃等銜接不夠緊密。城鄉融合規劃編制滯后，相關體制機制改革不夠到位，經濟生產要素在城鄉之間流動受到諸多限制，農民進城門檻依然較高。二是遷出村難以綜合利用。很多遷出村落屬于傳統保護村落，位于偏遠山區，隨著農村人口逐漸外遷和自然消亡，傳統村落已呈現空心化趨勢。三是集體資產成員組織制度尚不健全。當前組織資格界定的主要難點都集中在婚嫁、學生外遷、工作調動等問題上，集體資產組織尚未成熟，沒有按照物權的規定享受集體股權權益。四是搬遷后續管理顯現滯后。少數基層社區管理功能弱化，甚至出現網格化管理難以落實、社區物業費收繳困難、公共基礎設施維護資金不足等難題。

三、對策建議

進一步推進大搬快聚富民安居工程，強化支撐性平臺系統建設、強化品牌引領建設、強化幸福社區建設、強化資金保值增值，推動實現“大搬快聚富民安居”工程新型城鎮化集聚效應，促進百山祖國家公園旗艦村莊、一批大搬快聚農民返鄉創業園的謀劃布局落地，建設城鄉治理融合樣板，爭當鄉村振興的排頭兵。

（一）強化支撐平臺建設，推動縣域模式發散

圍繞解危除險（涵養生態）、小縣大城、眾創空間、幸福社區四種縣域實踐模式，深化年度示范縣評選、理論支撐體系、規劃體系、數字化平臺、融媒體平臺等支撐性平臺的協同打造。如“大搬快聚富民安居”數字化場景應用建設平臺，按照V字模型系統分析，建立指標體系，確定數據需求，確定業務協同流程和數據集成流程。對指標體系進行拆解，確定農戶管理、搬遷管理、共富管理3大模塊。確定公安人口、社保醫保、扶貧幫促、民政救助、國土空間信息系統等數源系統。確定服務端、治理端兩個端口，從搬遷需求到搬遷管理、幫扶管理的業務流程。

（二）強化品牌引領建設，推動新型城鎮化布局

突出以萬人小區品牌引領全市安置小區建設，在全國率先謀劃“城市鄉村”的城鄉融合品牌，引導各縣（市、區），在以安置小區（點）為中心的50平方公里范圍內，創建國家、省、市三級新型城鎮化建設樣板區、城鄉融合發展試點(區)，構建鄉村治理聚工程、融服務、創平臺、育動能、數字化等五大體系，布局安置小區（點）周邊的示范性農業產業園、村集體經濟綜合體、兩山銀行等項目，形成促進農民持續增收的新平臺。目前，已在云和縣大坪安置小區開展試點。

（三）強化幸福社區建設，推動城鄉融合治理

以社區黨委為核心，充分發揮黨員先鋒模范作用，做好安置小區管理工作，推動“四治融合”實體化運作，重點推廣村規民約、百姓議事會和鄉賢參事會，以及百事服務團、法律服務團、道德評判團等“一約兩會三團”社會治理新載體。在安置小區開展主任直選試點，提升民主自治水平。推動成立新型農民社區發展聯盟，整合政府、企業、農民三方力量，聚焦農民搬遷安置后發展，凝聚共建新型農民社區的智慧與力量，推動城鄉治理體系的探索與構建。關注搬遷農民醫療、培訓就業、生活等方面，為搬遷農民提供互助性質的救助等服務，培養提升安置小區（點）的農民與戰略風投的企業、領域相配備的職業素養，確保搬遷農民更好地融入城市。

（四）強化資金保值增值，帶動大搬快聚做大做強

通過土地復墾分紅反哺“大搬快聚”工程等方式，加快建立類似基金蓄水池，建立“新家園”發展與風投基金，通過參與并加強對遷后優質資源項目的投資，以參股或控股優質農業企業的方式，發展新家園的新業態，加大對遷后優質的傳統村落等鄉村資源的開發利用。比如，遂昌縣明確了土地復墾效益優先用于“大搬快聚”工作。青田縣“大搬快聚”開發有限公司與縣自然資源局簽訂協議，對項目開發及指標收益進行分成。探索山區城市異地搬遷的生態產品價值轉化的變現通道，挖掘安置小區（點）的商業價值，通過戰略入股，建立與國內知名企業合作，在安置小區（點）遴選農民參與打造全市安置小區（點）的“加盟倉儲中心”計劃，鏈接起農村廣闊的市場，實現農產品直銷上海、杭州等城市。□