試論構建“信用＋風險”稅務監管新體系
——以稅務稽查監管為視角

◎文/付 強

一、概述

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》）在稅務監管方面提出，到2023年基本建成以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以“信用+風險”監管為基礎的稅務監管新體系，實現從“以票管稅”向“以數治稅”分類精準監管轉變。稅務稽查作為稅務機關一項重要職能，應當將“信用+風險”的監管理念融入稅務稽查各個環節，構建符合當前形勢任務要求的稅務稽查監管新體系。

（一）建立“信用＋風險”稅務監管新體系的背景

近年來，大數據、云計算、人工智能等信息技術的飛速發展賦予了產業轉型、理念創新更多的內涵與空間。國家從頂層設計提出來一系列深化改革發展的政策目標，黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是我們全面深化改革的總目標”。“十四五”規劃綱要中強調要“深化稅收征管制度改革，建設智慧稅務，推動稅收征管現代化”。稅收治理現代化是完善國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是實現稅收支柱性保障作用的重要實現途徑。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《意見》更是從精確執法、精細服務、精準監管、精誠共治等方面提出了全方位、多維度、多層次的具體要求，為稅收征管現代化改革指明了方向。

（二）“信用+風險”監管體系基本內涵

“信用+風險”監管體系主要是以“信用動態監控”和“風險動態監控”為基礎的動態監管體系。稅務機關根據納稅人行為信息，通過算法模型實時生成或更新信用積分，形成對納稅人整體評價，并按分類分級要求提供差異化管理和服務。信用積分由稅務部門內部信息積分和外部信息積分兩部分構成，其中內部信息積分包括基礎信息、涉稅申報信息、稅（費）繳款信息、發票信息、稅務風險應對信息等；外部信息包括市場監管、海關等部門信息。稅務機關依據上述信息，利用大數據風險分析模型，生成納稅人待辦業務疑點信息并判定風險等級，對納稅人采取事前服務提醒、事中更正提示、事后快速應對的差異化措施。建立健全以“信用+風險”為基礎的動態管理，通過事前服務提醒、事中更正提示和業務阻斷、事后快速響應，對不同信用和風險的納稅人實施差異化管理服務。對高信用低風險的無事不擾，對低信用高風險的分類應對。對經濟運行中的新業態新情況新問題跟進監管，對偷逃稅多發行業和領域依法嚴查，重點打擊“假企業”“假出口”“假申報”。

（三）探索建立“信用+風險”稅務稽查監管模式的重要意義

現行稅務稽查監管模式主要以金稅三期管理應用系統為中心，輔助其他內部系統進行數據獲取、案源傳遞、部門協作，并運用“四室一包”等技術手段，開展對稽查對象涉稅違法問題的事后監管與處置。目前，稅務稽查監管模式仍處于探索實踐階段，面臨主要挑戰包括監管體系不夠清晰、資源整合能力有待提升、參考數據源單一、稽查對象綜合評價分析不足、監管覆蓋面較窄等，難以適應社會發展新形勢與稅收治理新要求。引入“信用+風險”理念的稅務稽查監管模式是打造“智慧稽查”的創新路徑，突破原有固化的稅務稽查打擊涉稅違法風險應對處置結構，著力解決事前、事中監管薄弱環節，充分發揮大數據資源整合、人工智能應用、信息化升級等強大能力，確保科技稽查、精確稽查和精準稽查。打造智慧稽查監管模式核心在于數據信息的深度融合，數據應用又是稅收治理現代化發展的重要支撐，打造“智慧稽查”有助于完善適用大數據背景下的稅務部門決策權、執行權等運行體制機制，進一步提升稅收治理的精確性和預見性。

二、構建稅務稽查智能自循環隔離區監管體系的總體理念、基本框架及核心要素

（一）稅務稽查智能自循環隔離區監管體系總體理念

以稅務稽查為主要視角，以“信用+風險”為基礎，建立一套“信用+風險”新型稅收監管體系中的監管子系統——稅務稽查智能自循環隔離區監管體系。“監管”理念是基于“信用+風險”稅務監管體系，轉變稅務稽查職能定位的核心思想，是健全和完善新型稅收監管體系的路徑探索，如果桎梏于稅務稽查原有執法定位，稽查綜合效能將很難發揮。對此，我們將突破傳統稽查執法模式，變革原有業務流程，將“信用”體系貫穿應用于稅務稽查各環節，綜合運用科學制度框架和現代技術手段，提高群治聯動的規范化、自動化、一體化水平，提升系統化、集成化、精準化稅收治理能力，對外隔離稅收風險，對內防范執法風險，深化智能、安全的“稽查監管”全新理念。積極推進精確執法、精細服務、精準監管、精誠共治的實踐探索，實現稅務稽查對風險納稅人事前、事中、事后的“智慧”監管。

（二）稅務稽查智能自循環隔離區監管體系基本框架

稅務稽查智能自循環隔離區監管體系——智能風險隔離區主要借鑒疫情防控期間“隔離區”及“方艙醫院”的管理應用理念，通過構建精細化“隔離區”監管模式及“方艙式”風險應對模式，以“自循環系統”為主要支撐，運用大數據資源整合、智能風險隔離、稽查對象“診療式”管理、“說明書”式執法等監管手段，依托區塊鏈技術、云計算、VR技術、“四 室 一包”、智能化執法工具等技術應用，對特定風險納稅人及稽查對象實施的系統化、智能化監管，既集中化解突發重大涉稅風險問題，又形成常態化稅務稽查風險監管態勢，重點突出“大數據”風險識別和凈化“診療”。

（三）稅務稽查智能自循環隔離區監管體系核心要素

“自循環系統”是“隔離區”高效運轉的中樞神經，包括“循環鏈”“驅動力”“總控制”三個部分。“循環鏈”，即建立以“信用體系—風險識別—稅務稽查—信用體系”為體系運轉主循環，以“稽查各環節—征管各環節”為單點內循環，以“風險識別—稅務稽查—風險識別”為風險指標修正輔循環的閉環式稅務稽查結果應用格局，是可持續動態監管體系的運轉基礎，強調打破協作壁壘，推動稽查結果對信用體系建設的有效反哺。“驅動力”，即建立形成“結果應用型”質效驅動力，推動系統運轉效能，突破傳統考核指標體系，向“結果衍生作用型”指標模型轉變，衡量工作結果對預期目標的直接影響力、作用力。引入指標包括“稅收違法再犯率”，考核稽查震懾效應對信用體系建設的保障作用；“自查自糾率”，考核稽查執法理念對提升納稅信用遵從度的積極作用；“稅收違法黑名單撤銷率”，考核稽查懲戒手段對信用修復的推動作用。探索構建信用質效結果指標考核體系，將稅務稽查工作與信用體系建設緊密結合，力求驅動社會信用進步。“總控制”，即以執法監督實現智慧總控，以“三項制度”為基礎，以“四室一包”為載體，搭建稽查執法全鏈條過程監督預警平臺，采用“人工+智能”的方式，對執法過程實時監督預警，其中“人工”審核現場執法事項，“智能”校驗執法程序、執法標準等事項，及時將執法違規提示信息傳輸至“稽查執法記錄儀”信號接受系統中，便于執法人員迅速糾正執法過失。增加執法信息公示端口，實現執法程序網上流轉、執法活動網上監督、執法結果網上查詢、執法異議網上申訴等，以執法監督實現智慧總控，起到推動社會信用體系建設的示范先行效應。

三、健全完善“信用＋風險”稽查智能自循環隔離區監管體系路徑

運用大數據、云計算先進技術，將“信用+風險”理念融入稽查監管各環節，突破原有傳統監管模式松散、模糊的功能架構，充分體現數字化監管、指標化監管、精細化監管、包容化監管，提升風險應對防范能力，進一步構建“信用＋風險”稅務稽查監管新體系。

（一）利用“區塊鏈”技術數據整合，確保稅務稽查應用數字化

區塊鏈是一種去中心化的分布式賬本數據庫，具有不可篡改、全程留痕、可以追溯、集體維護、公開透明等特點。區塊鏈技術在“信用+風險”稅務稽查監管體系的集成應用可最大程度地將社會信息與稅務數據融合，形成以信息驅動風險識別的智慧稽查動力體系。“信用+風險”稅務稽查監管體系的區塊鏈理念是以多維廣角的信息資源公有鏈為基礎，由信用參數交互的聯合鏈與違法信息傳輸的私有鏈組成的資源整合理念，確保稅務稽查各項應用基礎向數字化轉變。

1.運用“公有鏈”，強化社會協同共治廣泛性。信息的維度與廣度決定了“信用+風險”稅務稽查監管體系的覆蓋范圍，也是智慧稽查建設的數據之源。公有鏈，即強調信息資源的整合和共享。組建信息資源“公有鏈”將極大拓寬數據信息來源的途徑，提升時效性，需要社會各部門參與并達成數據共識協議，通過“云計算”加密算法等技術，放倒部門間“數據煙囪”，破除“數據孤島”和“數據壁壘”，形成稅務、保險、銀行、市場監管、不動產、企業等多維度、廣覆蓋的數據信息“公有鏈”。“公有鏈”的信息維護是各部門實時的、去中心化的、全程留痕且可追溯的，如納稅人自設立辦理登記、銀行驗資、日常交易、金融信貸、資產處理等方面信息實時匯集于公有鏈，各參與部門在法律賦權的情況下，可依職權或依申請的通過公有鏈提取各類信息，加以識別應用于信用評價、風險防控、分級管理等多個領域，確保實施稅務稽查監管精準化。

2.運用“聯合鏈”，提升信息數據應用準確性。在組建“公有鏈”形成“信息云端”的同時，需要組建以動態信用參數為交點的“聯合鏈”用以智能整合信息。“聯合鏈”，即強調數據參數的勾稽。各部門間因社會職能、業務范圍等存在差異，對同一主體的評價標準存在微觀差異，例如在納稅信用評級中，采用賦分制評級，對外僅公布的是A、B、C、D、M級信用評價結果，其中具體扣分細則參數無明確體現。通過將“聯合鏈”理念融入社會信用體系，將碎片化、不透明的信用評價指標參數資源進行智能勾稽整合，有助于部門間各取所需，精細化決策管理。稅務稽查部門在現有信用評價體系下，不僅能直接鎖定風險納稅人，還能夠通過掌握跨部門的信用評級參數標準，精準鎖定風險納稅人的涉稅違法疑點。在稅務稽查監管體系中，“聯合鏈”理念加快了信息的整合與傳輸，使得信用參數更具“動態”，使得風險防控和處置更為快速。

3.運用“私有鏈”，確保違法信息傳遞安全性。“信用+風險”稅務稽查監管體系注重數據應用安全效率，引入違法信息“私有鏈”概念，即強調“點對點傳輸”。稅務稽查與公檢法等部門間形成的違法信息“點對點傳輸”“私有鏈”，將在保證數據安全的情況下，改變現有體制的“層層節制”，使得數據傳輸層級趨于扁平化，提升信息傳輸安全效率。從稅務稽查角度舉例，在發現納稅人存在涉稅違法行為的同時，通過搭建“私有鏈”將主體信息、關聯方信息、法定代表人、辦稅人員、領票人員信息等傳遞至公安機關、出入境管理、法院、檢察院，同一時間開展對人員的監控；同時，公安機關抓獲某犯罪嫌疑人時，個人信息通過“私有鏈”及時傳遞至稅務部門，即可迅速對其關聯的納稅主體進行風險管理。“私有鏈”的理念實現了風險對象在不同監管區域的快速轉換以及對風險事項監管方式的衍生擴圍，進一步提升稅務稽查執法的精確性。

（二）實施智能隔離屏障風險篩查，確保稅務稽查監管精準化

“智能風險隔離屏障”是融入信用指標、風險篩查指標所構建起的隱性智能隔離網，精準框定被監管對象范圍，并實施良性監管措施，實現動態科學監管。隔離對象主要包括指標異常的風險納稅人及稽查對象，由于二者在稽查查處定性前不能夠判定存在違法事實，此時納稅人依然處在享受應有稅收紅利的良性監管環境，應既保障稅收政策紅利的普及效應，削弱輿情帶來的不良影響，減少對正常企業的“誤傷”，又形成高壓震懾的堅實壁壘，打擊不法企業的涉稅違法行為，讓失信者、違法者寸步難行。

1.構建“智能化”風險隔離屏障，確保監管動態化。“智能風險隔離屏障”主要是由信用指標模型和風險指標模型組合搭建起的一套風險篩查綜合指標體系，篩選隔離范圍包括風險納稅人及稽查對象。“風險隔離屏障”依托“隔離區自循環系統”“區塊鏈數據整合技術”，準確鎖定被隔離對象并實施后續管控措施。“風險隔離屏障”的智能化體現在其可根據行業類型、稅收政策、違法趨勢、信用評價等變化情況智能調整綜合指標模型及風險等級，從而動態更新被隔離對象名錄，確保對特定納稅人實施精準監管。

2.構建“一體化”風險隔離屏障，確保監管覆蓋面。突破以省市為單位的地域管轄權內的隔離屏障范圍，打通區域藩籬，搭建跨區域監管“一體化”模式，實現跨省市間風險隔離屏障的有機聚合，集中解決跨地域違法鏈條拉長的監管難點，形成部門協作密切、數據互聯暢通的“一體化”風險隔離屏障。例如依托“京津冀一體化”重要部署，可將北京市、天津市、河北省稅務部門管轄范圍內的涉稅風險指標、信用風險指標、風險納稅人名錄、稽查對象名錄等信息進行串聯互通，建立形成覆蓋更為全面、監管更為精準的“一體化”風險隔離屏障。

3.構建“個性化”風險隔離屏障，確保監管時效性。“風險隔離屏障”并非僅有“大隔離區”概念，而是可以根據實際需要集中針對某個高風險區域實施分類定向管控，以集中解決突發性、行業性、專項性風險問題。根據地域管轄權、行業類型、涉稅問題類型、專項目標等劃分，適時搭建因地制宜的“個性化”風險隔離屏障，對重點問題實施集中性、突擊性監管，待風險問題消除后，自行解除監管措施，有效增強對突發性風險問題的應對處置能力，確保稽查監管的時效性。

（三）探索“診療式”分級監督管理，確保稅務稽查對象精細化

稽查對象“診療式”管理是借鑒醫療管理模式的一種創新探索，對稽查對象的精細化管理突出分類分級、獎懲并施。建立稽查對象“電子病例”，對違法“癥狀”開展區域性、行業性的風險趨勢預測防控；對稽查對象分類分級進行“標簽化”管理，采取不同層級、手段的“治療”措施；采用違法失信“診療”手段，開展違法糾正和信用修復，突破原有稽查對象管理模式以及實施“黑名單”監管單一手段，實現對稽查對象的精細化管理。

1.針對稽查對象“電子病例”，實施智能歸集。在稽查信息系統中建立稽查對象“電子病例”，數據調取自金稅三期核心征管，逐戶對所屬區域、行業類型、涉稅問題類型、案值、再立案頻次、檢查所屬期、案件性質、案件事實、處理、處罰依據、執行情況等信息進行智能歸集，建立數據間的智能勾稽關系，形成個性指標和共性指標信息，分類匯總形成稽查對象智能“電子病例”，有助于對稽查案件信息的有效應用和開展涉稅風險趨勢分析。

2.針對稽查對象“標簽識別”，實施分級管理。按照違法“病患”類型、程度對稽查對象分類分級實施“標簽化”管理，建立“黑名單”“灰名單”“白名單”相結合的管理機制，精準治療、對癥下藥，減少行政管理資源浪費。一是針對具有嚴重涉稅違法問題的重大稅收違法失信納稅人采取“黑名單”管理手段，增加行政管控資源的分配比例，加大懲戒力度，延長懲戒時限，擴大限制范圍，有效遏制違法行為進一步發生。二是針對具有較輕違法問題的納稅人采取“灰名單”管理手段，適當降低行政管控資源分配比例，注重警示提醒，通過降低一個納稅信用等級或在納稅信用評級中扣分的方式，引導納稅人進行自我修復。三是針對稅務稽查后無問題、財務核算、申報繳稅情況正常的納稅人，采取“白名單”管理手段，嵌入“綠色健康碼”標識，適當降低“隨機抽查”頻次，縮短檢查期限，在投資、金融、貿易、環保等領域給予其信用激勵措施，從而達到提高稅收征管效率、降低征納成本的目的。

3.針對稽查對象“違法失信”，實施精細診療。對違法失信納稅人采取的“診療”手段突出柔性執法理念，將重點打擊、明釋法理、自我修復兼容并施。一是針對具有明顯重大涉稅違法的高風險納稅人，運用“手術刀”式的精準手法，果斷切除違法“毒瘤”，進行重點打擊和查處。二是針對具有較低違法隱患的低風險納稅人采取“體檢式”風險自查、調研式核查的方式，根據行業共性、個性涉稅風險指標制作并發放《稅務稽查自查提綱》，由納稅人主動自檢并糾正違法行為，讓達摩克利斯之劍懸而不落，對風險納稅人形成震懾。三是建立與社會信用評價體系相關聯的信用積分制度，對納稅人在被檢查過程中配合程度，以及具有其他檢舉立功表現的情況進行綜合評判，設置信用積分“加分項”，達到信用修復的目的。

（四）樹牢“說明書式”服務理念，確保稅務稽查執法柔性化

“說明書式”服務理念核心在于形成執法者與被執法者之間良性互動關系，主要表現在以“信用”“智能”為基礎的執法手段、執法方式、執法標準的重大改進。通過探索建立“非接觸式”執法模式，推廣“按圖索驥”執法指南以及采取“包容+導向”執法標準，進一步樹牢“說明書式”服務理念，力求納稅人“看得懂”、執法者“易操作”、執法標準“可遵循”，減少接觸式打擾，提升稅務稽查執法水平和執法柔性。

1.建立“非接觸式”執法模式，防范廉政風險。建立“非接觸式”智能化執法模式的基本準則是“無風險不打擾、有違法要追究、全過程強智控”。稽查風險監控系統對企業發票開具、納稅申報、資金交易的全過程進行實時監控，一旦企業的某個交易指標存在異常變動，則風險監控系統會通過網絡信息平臺自動向企業端發送“風險提示單”和“糾正指南”“法理說明書”，將出現的風險類型、規避方式、修正方法告知納稅人，提醒企業自查，主動避免及糾正涉稅風險。在案情復雜、涉案金額較大、事實不清等情況下可以使用遠程視頻技術和VR（虛擬現實）技術進行“人工干預”，引入檢查人員的“遠程說明”，實現納稅人在全程無接觸的條件下快速、便捷的規避風險、自我修正。

2.推廣“按圖索驥”操作流程，規范執法行為。在稽查領域推廣專項工作指南應用，以大數據為依托，融入智能識別功能和動態調整功能數據庫，將稽查步驟形成指令，以電子發票為依托，以綜合數據互聯為手段，以法律法規為框架，由系統自動對案件進行事實認定和結果研判，使稅務人員“按圖索驥”即可完成稽查操作流程，方便執法操作，減少“經驗”依賴，降低執法風險。

3.采用“包容+導向”執法標準，提升稅法遵從度。稅務稽查部門在執法過程中應采用“包容+導向”的執法標準，充分發揮稅務稽查部門的社會價值。“包容”主要體現在堅持以包容審慎為原則，建立“首違不罰事項告知”制度，使納稅人明確違法事項和不予處罰的原因，提高納稅人的違法認知程度，以實質重于形式為執法原則，做到依法處置、罰當其責、寬嚴相濟、法理相融。“導向”主要體現在對新興業態、新型產業采用“導向型”執法標準，積極鼓勵和引導納稅人參與到國家倡導的社會經濟建設領域中去，處理處罰標準應在符合法理的基礎上，充分體現社會效應和社會價值。

建立稽查智能自循環隔離區監管體系是健全和完善“信用+風險”新型稅務監管體系的探索嘗試，也是新時代稅收改革背景下稅務稽查創新變革的發展需要。新時期的稅務稽查工作，必須以大數據為依托，以“信用+風險”為基礎，以服務經濟社會發展大局為導向，推進科技稽查、精準稽查、協同稽查，積極構建大稽查格局，打擊違法犯罪，維護市場公平，構建“信用+風險”稅務稽查監管新體系，為高質量推進新發展階段稅收現代化提供有力支撐。