廣西推進農村相對貧困治理的基礎與可行性探討

趙美榮 黃衛萍 王政武

（1.廣西農業職業技術學院，廣西 南寧 530007；2.《改革與戰略》雜志社，廣西 南寧 530022）

消除貧困是一個世界性難題，也是全人類的共同使命［1］。社會主義的本質決定了實現全民共同富裕是黨領導經濟社會發展的最終目的。實現絕對貧困脫貧和農村脫貧不是中國貧困治理的終極目標，也不等于2020年后中國貧困治理事業的終結［2］，而只是中國貧困治理偉大事業中的一個階段。因此，2020年以后，由絕對貧困階段進入到相對貧困階段、由原來的以農村為重點轉向統籌城鄉貧困并重，全面、有序、高效地開創中國貧困治理新篇章必將成為中國貧困治理的新時代定位和使命。2020年11月底，盡管廣西54個貧困縣已經全部退出貧困縣序列，全面完成了脫貧攻堅任務，但仍然存在部分脫貧地區產業發展基礎不牢、公共服務質量不高、基礎設施滯后、返貧致貧因素依然存在、部分脫貧人口綜合能力偏低、城鄉發展不均衡等問題，這意味著如何成功由絕對貧困轉向相對貧困，提升全體農民的內生發展動力,推動鄉村的可持續發展［3］，將是廣西民生事業的重點和難點。解決這一問題，既是“十四五”時期廣西經濟社會發展的重要任務，又是提高廣西治理體系和治理能力現代化、實現“建設壯美廣西共圓復興夢想”總目標的內在要求。

1 相對貧困的內涵

相對貧困與絕對貧困構成了貧困研究的兩條主線和兩種邏輯。理解相對貧困需要以絕對貧困作為基礎和參照。通常來說，物質貧困構成了絕對貧困最重要的指標，即絕對貧困更多的是物質貧困，是個人或家庭的勞動收入和其他合法收入不能維持其或家庭成員衣食住行等基本的生存需要的一種狀態。早在20世紀中期，英國經濟學家彼得·湯森就已經從社會需求的角度提出了相對貧困的概念。在他看來，貧困不但包括收入或財富，而且體現在社會感知和認知方面，是包括收入、能力、權利以及自我認同方面的集合體，具有脆弱性、無發言權、社會排斥等社會層面的“相對剝奪感”［4］。20世紀70年代以后，學術界更加關注貧困的整體性、宏觀性和系統性，其中阿馬蒂亞·森把可行能力作為研究貧困問題的重要視角，主張在政治、經濟、社會權利等方面賦予人更多、更充分的自由，并提出可行能力不足是導致個體貧困的重要原因。至此，學術界對貧困問題的研究視角呈現出多元化趨勢，賦予貧困更豐富的內涵。綜合國內外既有研究成果來看，相對貧困是一個動態性更強、維度更多元的貧困概念，它是包括物質、精神、權利、能力、自我認同等在內的集合體，這是經濟社會發展水平躍升、人們收入水平提高和人的需求增加及其多元化等催生的必然結果，其正好印證了馬斯洛提出的人的五種需求遞進和上升的過程。

2 從絕對貧困到相對貧困的基本特征

2.1 相對貧困主體：從單一群體到多元群體

在絕對貧困階段，廣西的貧困主體是廣大農民群體，特別是處于桂西大石山區、桂滇黔省際交界地區、革命老區、邊境地區和少數民族聚居區的深度貧困地區的農民。2020年實現絕對貧困人口全部脫貧進入相對貧困階段以后，隨著新的貧困標準（即相對貧困標準）的重新制定，貧困人口的類型和基數將會進一步增加?？梢?，按照國家城鄉一體化發展和統籌解決城鄉貧困問題的戰略部署，相對貧困人口主要由以下群體組成。一是目前已經脫貧的深度貧困戶中的低收入群體或處于絕對貧困的邊緣戶。對于此類型群體，雖然他們已經實現現行脫貧標準下的絕對貧困脫貧，他們的收入水平略高于建檔立卡戶無法享受到扶貧政策的群體，但與全國或本地區水平相比，依然處于相對貧困狀態，甚至會由于自身能力、防貧能力等因素的影響出現“返貧”。二是城鄉老弱病殘等特殊群體，即因年齡或其他原因喪失勞動力、無勞動力、弱勞動力或半勞動力等群體，這部分群體沒有可行能力和可持續性的收入。三是城市的失業人員和“三無”（無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人）人員、最低生活保障人員等。四是進城打工的農民。這一類型的群體的總體收入雖然高于農民，但由于要承受比農村更高昂的生活成本、住房成本、交通成本、教育成本等，他們中的部分群體的實際生活水平可能會低于農民。五是城市中的低收入群體。這種類型的群體主要是指在農林牧漁業、住宿餐飲業、批發和零售業、居民服務和其他服務業、制造業和建筑業等低端勞動密集型行業就業的群體從事低端的勞動密集型的群體，包括剛畢業不久的大學生。

2.2 相對貧困標準：從物質貧困到多維貧困

相對貧困比絕對貧困具有更加豐富的內涵和更廣的維度，絕對貧困主要聚焦于物質即生存需求的層次，而相對貧困主要關注的是比需求層次更高的發展層次甚至是享受層次，是在解決生存需求基礎上的對教育、醫療、住房、安全、健康等權利的追求與滿足，涉及經濟、政治、社會等多個領域，更加注重自由度、政治性、平等性［5］。

2.3 相對貧困脫貧時間：有限性到無限性

由于絕對貧困主要以收入水平為衡量指標，其具有靜態性，而相對貧困的內涵更加豐富，衡量的指標更加多元，具有很強的動態性。鑒于此，絕對貧困的脫貧期限是可以預期的，只要收入水平超越了絕對貧困線標準就實現了脫貧。但是，相對貧困的標準是不斷變化和調整的，實現了某個標準線上的脫貧后又會制定新的貧困標準，如此反復。因此，相對貧困是沒有期限和終點的，是一個不斷變化和調整的過程。

2.4 致貧要素：從原生性到次生性

一般來說，絕對貧困的致貧因素比較單一，主要是受客觀因素的影響，屬于原生性致貧，如地理位置、資源稟賦、生態環境、產業基礎等。由此造成的貧困一般通過異地搬遷、發展經濟、生態補償、提高社會保障水平等就可以解決。進入相對貧困階段后，原有的造成絕對貧困的原生性因素已經基本解決，相對貧困主要是由諸如資產不足、社會保障程度不高、基本公共服務獲得的不平等而不足以抵御疾病、自然災害等社會風險而引致的轉型性次生貧困，其致貧因素更加隱蔽且復雜［6］。

3 廣西推進農村相對貧困治理的戰略指引與制度保障

3.1 習近平總書記關于扶貧工作的重要論述為廣西推進相對貧困治理提供了戰略指引

3.1.1 堅持依靠發展解決相對貧困問題 截至2020年底，中國實現了近1億貧困人口現行標準下全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困。中國的貧困治理實踐表明，中國貧困治理成效的取得與黨和國家堅持以發展作為貧困治理的主導方向是分不開的，正如2013年11月3日，習近平總書記在考察十八洞村時指出的：“發展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區要從實際出發，因地制宜，把種什么、養什么、從哪里增收想明白，幫助鄉親們尋找脫貧致富的好路子?！保?］因此，只有正確處理好發展與相對貧困治理的關系，堅持發展優先，不斷優化經濟發展環境，創新經濟發展模式，增強經濟發展動力和韌勁，保持經濟的可持續發展，才能為相對貧困人口創造更多就業機會，提高相對貧困人口收入水平，增強防貧抗貧治貧能力。

3.1.2 要把扶志、扶智作為推進相對貧困治理的重要內容和手段 2015年9月9日，習近平總書記在《給“國培計劃（二〇一四）”北師大貴州研修班參訓教師的回信》中指出：“扶貧必扶智。讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！保?］擺脫貧困首要意義并不是物質上的脫貧，而是在于擺脫意識和思路的貧困，要從思想上淡化貧困意識。2015年2月13日，習近平總書記在陜甘寧革命老區脫貧致富座談會上的講話中指出：“家有良田萬頃，不如薄技在身。要加強老區貧困人口職業技能培訓，授之以漁，使他們都能掌握一項就業本領?！保?］廣西推進農村相對貧困治理，應以習近平總書記關于扶志、扶智、扶貧統籌推進的重要論述作為重要戰略指引，打破原來的物質貧困的傳統思路，把相對貧困治理的重點轉向對貧困對象理念、技能等的培養和提高，由外部扶貧轉向內生脫貧、自主防貧抗貧。

3.1.3 把政策穩定作為相對貧困治理的可靠保障2017年2月21日，習近平總書記在十八屆中央政治局第三十九次集體學習時的講話強調：“脫貧攻堅期內扶貧政策要保持穩定，貧困縣、貧困村、貧困人口退出后，相關政策要保持一段時間。駐村幫扶、東西部協作扶貧、定點扶貧等政策要繼續執行。同時，要針對特困地區、特困群體和貧困村，研究制定特殊的政策措施，必要時采取一些超常規的辦法推動脫貧。對此，中央有關部門要給予支持?！保?］

2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調:“要保持脫貧攻堅政策穩定，對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程。過渡期內，要嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，主要政策措施不能急剎車，駐村工作隊不能撤?！保?］這就是說，黨和政府實施的解決貧困問題的政策不會因為全國脫貧攻堅整體目標的實現、絕對貧困的消除而終止，而是在一定時期內保持相對穩定，保持政策的連續性［10］和有關扶貧政策之間的銜接。鑒于此，廣西推進農村相對貧困治理并不會因為全區全部貧困縣脫帽和絕對貧困的消除而失去原來扶貧政策的支持。

3.1.4 把精準作為相對貧困治理的重要原則 2018年2月12日，習近平總書記在打好精準脫貧攻堅戰座談會上的講話中指出：“堅持精準方略，提高脫貧實效。脫貧攻堅，精準是要義。必須堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準等‘六個精準’，解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退問題，不搞大水漫灌，不搞手榴彈炸跳蚤，因村因戶因人施策，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，扶貧扶到點上扶到根上。”［8］實踐證明，精準扶貧的思想方法與工作方法，在我國打贏脫貧攻堅戰中發揮了極其重要的作用。這也是廣西推進農村相對貧困治理必須堅持的重要原則和方法，必須堅持一切從實際出發，以更加明確的目標、更加有效的政策和更加扎實的行動量身定做、靶向治療、對癥下藥，確保廣西推進農村相對貧困治理取得更大成效。

3.2 廣西脫貧攻堅的機制建設為廣西推進農村相對貧困治理提供了制度保障

打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措。在脫貧攻堅期間，廣西壯族自治區黨委、政府全面履行“省負總責”的基本要求，作出了《關于貫徹落實中央扶貧開發工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰的決定》，印發了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的實施意見》，配套出臺了涵蓋大數據平臺建設、資產收益扶貧、社會力量參與脫貧攻堅、教育幫扶、精準脫貧摘帽認定與激勵等20項脫貧攻堅配套政策，形成了“1+20+N”扶貧政策體系，積極探索“數字化支撐的廣西精準扶貧網格化管理模式”。其中，《關于堅決打贏疫情防控阻擊戰保障決勝脫貧攻堅若干措施》明確了產業、就業等7個方面17條“硬核”措施，成立疫情分析應對工作專班，定期開展調度，有效化解疫情對脫貧攻堅的不利影響。《自治區扶貧開發領導小組轉發國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見的通知》等文件，明確了邊緣戶和脫貧監測戶的認定標準、認定程序、幫扶措施等，為常態化做好相關防貧工作提供了遵循?！蛾P于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》明確脫貧攻堅新增資金、項目、舉措向深度貧困地區傾斜?！稄V西鞏固脫貧成果精準防貧實施辦法》建立了“線上線下排查、精準識別認定、開單施策幫扶、動態監測管理”的防貧監測和幫扶機制。《2020年社會救助兜底脫貧行動實施方案》明確了2020年農村低保標準，持續開展“農村低保專項治理”活動，確?！皯当M兜、應保盡?！??！稄V西脫貧攻堅(鄉村振興)工作隊選派管理辦法》，細化出勤在崗等管理標準，落實工作紀實，嚴格考勤登記，執行定期匯報交流制度?！睹撠毠越逃龓头鰧嵤┓桨浮贰督逃珳拭撠殞ｍ椥袆訉嵤┓桨浮返任募?，在全區建檔立卡貧困家庭學生中實施教育精準脫貧專項行動；不斷健全控輟保學工作機制，確保適齡兒童少年不因貧、因工作不到位而失學輟學；讓在初中階段輟學的貧困家庭子女免費接受職業教育培訓，幫助他們掌握一技之長，最大程度避免貧困現象代際傳遞。

4 脫貧攻堅為廣西推進農村相對貧困治理提供了寶貴經驗和有利條件

4.1 精準識貧：為識別相對貧困人口提供了方法借鑒

廣西壯族自治區黨委、政府根據扶貧開發工作“六個精準”要求，設計了一套涵蓋農戶人口、耕地、住房等內容的識貧指標體系，并組織有關人員進村入戶開展精準識貧龐大系統工程，落實“誰調查、誰登記、誰審核、誰負責”工作制度，確保識貧工作全程公開透明、公平公正、扶貧對象精準，從而有效地解決了“扶持誰”的難題。在精準退出過程中，廣西制定了退出程序和機制。在退出程序上，對貧困戶脫貧實行戶主與驗收工作隊員、幫扶責任人雙方簽名確認的“雙認定”，力求脫貧成效得到群眾認可，防止“被脫貧”。在精準識貧過程中，強化數據核查，對全部農戶的房產、車輛、經商辦企業等進行財產檢索，科學核定農戶年人均可支配收入，同時與公安部門的相關數據進行比對，按照“識貧指標體系”對所有農戶進行評分。對符合“八個一票否決”條件的入戶農戶進行認真核準與清理，切實做到有進有出、動態管理。在退出機制上，建立脫貧摘帽激勵機制和考核機制，健全精準退出機制，嚴格執行脫貧摘帽標準及貧困退出程序，實施梯隊滾動摘帽管理，細化落實脫貧“雙認定”工作。對于貧困村、貧困縣的脫貧摘帽，采用脫貧實績為主的分類考核，實行扶貧工作“一票否決”，并參照國家考核的有關做法，聘請高校、科研院所對市縣扶貧開發成效進行“第三方評估”，確保脫貧成效真實可靠。完善脫貧摘帽認定臺賬，確保脫貧成效得到群眾認可，經得起實踐和歷史檢驗。堅持“脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶”原則，落實后續跟蹤與扶持政策，加強對建檔立卡貧困戶的信息管理，建立跟蹤監測和返貧風險預警機制，確保從嚴穩定脫貧。

4.2 基礎設施建設：夯實了相對貧困治理的硬件基礎

廣西壯族自治區黨委、政府把改善貧困地區基礎設施作為頭等大事來抓，結合實施鄉村振興戰略，以“大會戰”形式推進貧困地區路、水、電、網及公共服務等基礎設施建設。對此，廣西以全區屯級道路、農村飲水安全鞏固提升工程、電網建設、通信網絡等脫貧攻堅基礎設施項目建設為重點，著力改善農村特別是貧困地區農村的基礎設施難題。一是加強危舊房改造，解決貧困住房安全問題。自治區黨委、政府規定：完成建檔立卡貧困戶等4類重點對象危房改造任務，將農村危房改造指標和資金安排向深度貧困地區傾斜，并提高了貧困戶農村危房改造補助水平，全區累計完成危房改造172.6萬戶［11］。二是打好飲水安全戰役。重點是打好貧困人口飲水安全殲滅戰和大石山區農村飲水安全鞏固提升工程建設大會戰，全面解決貧困群眾飲水安全問題。截至2019年底，全區飲水安全戰役項目完成總投資21.05億元，鞏固提升受益人口177萬人，占目標任務的134%，實現了全面解決建檔立卡貧困人口飲水安全問題的目標：全區共建成農村集中供水工程5萬余處，全區農村集中供水率、自來水普及率分別達到87.7%、84.5%，與2015年相比，分別提高了10.1%和12.3%［12］。三是自治區發展改革委、扶貧辦聯合出臺了《關于加快推進屯級道路等四類脫貧攻堅項目建設的實施意見》，打好村屯道路建設攻堅戰，持續抓好貧困地區“四好農村路”建設，加快建成外通內聯、通村暢鄉、客車到村、安全便捷的交通運輸網絡。四是打好電力改造和網絡寬帶建設攻堅戰，讓貧困群眾用得起電、用得好寬帶。全區農村電網供電可靠率、綜合電壓合格率、戶均容量分別由2013年的99.19%、97.54%、1.15千伏安提升至2019年的99.803%、98.35%、2.01千伏安，達到國家新一輪農網改造目標，實現貧困戶100%通生活用電、貧困村100%通動力電。五是推進網絡扶貧和數字鄉村建設。截至2020年9月底，廣西4G基站規模達17.6萬個，全區20戶以上自然村4G網絡覆蓋率達99.1%，全部自然村覆蓋率為96.2%。2020年底，全區建成5G基站超2萬個，5G套餐用戶預計將突破1000萬，實現14個設區市主城區連續覆蓋、縣市區重點覆蓋［13］。

4.3 產業扶貧：增強了相對貧困治理的保障力

自治區黨委、政府立足區情，堅持“全面性、關鍵性、實用性、市場化、幫扶主體多元化”的原則，先后制定出臺了40多份產業扶貧政策文件，涵蓋了特色產業以獎代補、新型農業經營主體培育、科技推廣服務、農產品產銷對接、農村電子商務等多方面；制定了《全區有扶貧任務縣（市、區）特色產業目錄和認定標準》，遴選出了78個扶貧產業，每個縣確定了“5+2”特色產業，每個貧困村選定了“3+1”特色產業，形成了“縣有扶貧支柱產業、村有扶貧主導產業、戶有增收致富項目”的產業發展新格局，縣級“5+2”特色產業、貧困村“3+1”特色產業覆蓋率分別達到92.9%、90%以上［14］；2016—2019年，全區已脫貧的445萬人中，主要通過產業幫扶措施實現增收脫貧的占83.2%［15］。廣西貧困地區立足自身區位特點和資源稟賦，宜農則農、宜林則林、宜商則商、宜游則游，逐步探索出各具特色的扶貧產業發展道路。百色市發展芒果扶貧產業、龍勝縣發展旅游扶貧產業、凌云縣發展油茶扶貧產業、都安瑤族自治縣發展“貸牛還牛”扶貧產業、龍州縣發展食用菌扶貧產業等，創造了一批產業扶貧新模式新典型，建立了一批產業扶貧示范基地，創建了一批現代特色農業示范園區，爭創了一批特色農產品優勢區，培育了一批有影響力的農業品牌。2019年，全區貧困村村集體經濟年收入達4萬元的已有4844個，基本消滅產業“空殼村”。［14］

4.4 教育扶貧：形成了相對貧困治理的智力支撐

為推動教育扶貧與鄉村振興戰略和精準扶貧實現無縫對接［16］，自治區政府出臺了《脫貧攻堅教育幫扶實施方案》《教育精準脫貧專項行動實施方案》等文件，全面貫徹落實中央的決策部署，在全區建檔立卡貧困家庭學生中實施教育精準脫貧專項行動；不斷健全控輟保學工作機制，確保適齡兒童少年不因貧、因工作不到位而失學輟學；讓在初中階段輟學的貧困家庭子女免費接受教育。截至2020年5月22日，全區輟學人數為1803人；6月17日，全區建檔立卡貧困家庭輟學學生全部清零。2019年新建和完善鄉村義務教育學校4406所，其中鄉鎮寄宿制學校694所、鄉村小規模學校（含教學點）2228所、其他薄弱學校1484所。新建學校137所，其中易地扶貧搬遷安置點新建學校80所。為補充鄉村教師力量，截至2020年8月底，全區已補充義務教育教師3.4萬名，全區106個有扶貧開發任務的縣，義務教育教師缺額率全部下降至5%以內［17］。

4.5 醫療扶貧：提升了相對貧困人口的抗貧能力

為大力提高鄉村的醫療水平［18］，自治區黨委、政府全面落實貧困人口基本醫保、大病保險、醫療救助等政策，率先在全國成功推進“縣鄉醫療衛生服務一體化改革”，促進醫療衛生資源下沉，破解貧困地區缺醫少藥難題，有效減少因病致貧返貧現象。廣西在實施健康扶貧工程的主要做法是：通過開展大病集中救治一批、做實做細慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批，提升貧困地區醫療衛生服務能力，實施“縣鄉醫療衛生服務一體化改革”等措施筑牢廣西醫療扶貧基礎，最大程度消除因病致貧、因病返貧的土壤。目前，全區全面落實貧困人口基本醫保、大病保險、醫療救助等政策，貧困人口基本醫保參保率100%，455.42萬貧困人口得到家庭醫生簽約全覆蓋。廣西建立了基本醫保、大病保險、二次報銷、醫療救助、財政補助5道保障線，落實“198”兜底保障政策。截至2020年4月底，廣西符合參保條件的建檔立卡貧困人口635.14萬，均全部實現基本醫療保險、大病保險、醫療救助全覆蓋，建檔立卡貧困人口參保率達到100%。全區縣域內定點醫療機構現基本實現“一站式”和“一單制”結算，貧困人口住院實際報銷比例達到90.92%，門診特殊慢性病治療費用實際報銷比例達到80%，全區建檔立卡貧困人口辦理門診特殊慢性病卡人數達63.56萬人，全區符合條件的建檔立卡貧困人口基本實現慢性病卡“應辦盡辦”，全區因病致貧返貧情況得到有效緩解［19］。全區因病致貧、因病返貧的貧困戶數已從2016年底的18.52萬戶減少至2019年底的約10.46萬戶，下降了43.52%，因病致貧返貧現象得到了明顯遏制。