財務視角下土地開發整理項目資金管理的問題與對策

湖南省土地綜合整治局

引言

湖南省土地整治機構緊緊圍繞自然資源部和省委省政府工作部署，扎實開展土地開發整理工作。例如：2017年共組織實施各類項目444個，建設規模12.3萬公頃，新增耕地185.08公頃，總投資39.42億元，其中省級財政投資37.23億元，整合其他涉農資金2.2億元。2018年組織申報下達了省級土地整理、復墾、開發項目289個，市縣級土地整理項目168個，項目建設總規模142.5萬畝，總投資24.87億元，全部為省級財政投資37.23億元。在推進全省土地綜合整治工作上實現了新的跨越，為全省每年實現耕地占補平衡和耕地總量動態平衡做出了應有的貢獻。湖南省土地綜合整治局轉變工作思路，創新工作方式，扎實加強各項基礎工作，規范各項工作程序，推進項目管理規范化、透明化、制度化和精細化。

一、土地開發整理項目資金的特點

（一）來源廣

就土地開發整理項目來看，其專項資金的來源廣泛，比如新增建設用地土地有償使用費，包括中央與省級所分配的；省級農業土地開發資金也是一個重要組成部分，是自土地出讓金中計提的；此外還包含社會自籌、銀行融資等其資金來源。

（二）數額大

土地開發整理項目的資金數額較大，呈現出逐年遞增的態勢。在不同階段下項目投資金額也有所不同，早期的土地開發整理項目投資僅為幾百萬元，而今項目投資在千萬元以上，重大工程項目達幾十個億。對比土地開發整理項目與農業投資項目可以發現，前者的資金數額明顯較大。

（三）撥付快

土地開發整理項目中，資金是已有資金中返還或通過計提獲得，項目資金充足，在符合撥付規定且滿足撥付條件的情況下，資金拖欠的概率較小。

二、土地開發整理項目資金管理的問題

其一，思想重視不足，專業化程度低。土地開發整理項目所涉及資金眾多，但由于資金管理意識不足，監督不到位，導致極易出現規劃不符合實際、合同違規和擠占套用資金等問題，資金并未得到科學化利用。工程實施階段管控不到位，管理人員的專業化水平不高，管理力度不足，導致施工中存在偷工減料、隨意變更等問題。項目所涉及內容眾多，但并未應用專業化的審核手段，數據準確性不足，審計報告水平較低，財務管理較為混亂，資金利用效果也并不理想。

其二，資金撥付不及時，地方配套資金不到位。土地開發整理項目所涉及金融較多，周期較長，若資金撥付的及時性不足，極易對整個工程質量造成影響。資金撥付階段有著復雜的審批程序，撥付效率也比較低，部分財政部門受到利益驅使而從中作梗，導致資金難以及時到位。項目資金管理需重視地方配套資金的完善，但很多項目實際推進中往往會受到地方財政經濟的影響而難以落實配套資金，工程進度和質量也無法保證。

其三，合同管理不規范，精細化管理落后。項目資金管理以合同管理為核心，若合同簽訂不規范，其作用難以得到真正發揮。部分項目中合同簽訂文本并不標準，預決算、承包范圍和工期要求等內容并不嚴謹，導致工程中存在一定風險，甚至并未依照合同辦事，項目資金管理的有效性不足。項目精細化管理的實現，能夠提高資金利用效率，盡管當前項目資金管理制度不斷完善，但無法滿足形勢需求，招投標管理的嚴謹性不足、缺乏項目實施細則及合同管理粗放化等，這些問題的存在，都嚴重影響財務管理整體效果。

其四，預算編制不規范，組織效率有待提升。資金管理過程中若預算編制不到位，內容不符合實際情況，則很難加以有效執行，進而影響資金管理效率。由于項目工期較長，審核時間也比較長，材料價格及實施難度等都有可能發生變化，若組織效率不高則勢必會影響項目的執行。

其五，管理職責混亂，審計監督不得力。項目管理中若職責不清，多頭負責，則極易在發生問題時互相推卸責任，影響管理的有效性。項目資金管理以審計監督為屏障，現行審計局限于傳統竣工結算審計，并未深入且準確地審查合同、招投標、施工階段及竣工驗收審計等內容，審計監督的有效性不足。

三、土地開發整理項目資金管理的策略

（一）提高思想認識，加強預算管理

土地整理項目中資金使用的科學化與安全性，有助于提升財政專項資金使用效率，為國土事業的發展提供支持。在資金使用管理方面必須要提高認識，保證資金觀念樹立的正確化。土地開發整理項目中資金具有專項性，實際用途特定，不可隨意變更。單位領導必須要對資金管理形成正確認識，以政策文件為引導，學習業務知識，以便落實科學化管理。

項目資金管理中預算管理的實現，必須要保證預算的全面性，從各項目入手就預算進行編制，明確編制的原則、依據、辦法和要求等，保證預算的完整性。立足土地開發整理項目具體情況出發，需要嚴格審查項目預算，監控預算執行情況，保證預算的嚴肅性。在竣工決算驗收階段，財務部門需積極參與其中，令竣工決算驗收與項目資金撥付相協調。項目前期工作的規范化開展，能夠為技術服務提供支持，符合項目管理要求。

（二）部門聯動，加強資金應用內外管控

土地開發整理項目資金管理階段，需要明確項目法人，促進法人責任制的規范執行，在明確部門責任的基礎上，實現部門聯動，保證資金撥付、使用、核算及審計等工作的有序推進。土地整治平臺可發揮自身積極作用，通過政府與其他組織的協調，打造綜合化管理模式，調動社會各界參與積極性，保證資金投入機制的規范化，滿足土地整理開發項目對于資金的需求，財政壓力也得以緩解。

資金管理中需把握項目參與各方實際情況，彼此密切配合，有序推進財務活動，提高資金利用效率。政府可構建協調機制，就小組結構加以協調，由職業人員監督并控制資金利用管理過程。項目資金應用的管控，需要以資金管理制度為支持，全面監控資金財務事項。監督機制的構建應當涉及政策、過程及效率控制，加大監管力度。審計過程中需管控各項資金，對應資金支出票據與金額數值，保證記錄的明細化。內外審計階段需追究大額資金的去向，了解其具體應用情況，設定資金支出限額以實現有效控制。

（三）實施精細化管理，提高審計水平

精細化管理的實施，對于項目資金管理水平的提升至關重要。結合土地開發整理項目實際情況出發，就資金管理辦法加以完善，健全管理體系，細化財務管理制度、決算規程等，保證項目資金運行的規范化與安全化。財務核算必須明細化，把握具體程序，嚴格審核原始憑證，復核總賬與明細賬，準確核算項目資金，提升財務管理的精細化程度。審計工作的開展是解決項目資金管理問題的關鍵，這就需要把握土地開發整理項目實際，加大審計監督力度，以專業知識和手段為支持，促進土地開發整理，保證審計報告質量。審計監督工作的開展，能夠促進財務管理成效的改善。項目管理機構運行中各人員必須全面化、動態化追蹤項目具體實施進程，嚴格開展審計工作，并加強外部審計，為項目竣工驗收提供支持，以確保資金管理的有效性。

（四）編制合理項目資金預算，完善項目會計核算體系

土地開發整理項目資金管理的落實，需要重視資金預算的合理化編制，深入調查研究項目基礎條件、規劃設計和資金效益等，由專門機構制定預算額，量化各項指標，保證資金預算編制的可操作性。項目會計核算體系的完善至關重要，是促進資金問題有效解決的基本措施。資金項目的屬性有所不同，在計算中需保持獨立，切不可混淆，清晰準確計算資金財務活動，保證級別設置的層次化，記錄好資金活動中的各個細節。資金支出必須要做好申請，記錄經費列支，財務記錄必須要準確，以保證項目資金管理質量。項目資金管理方面，可調度全程跟蹤審計工作，做好評審、監督和審計等工作，通過規范管理確保資金安全高效使用，有效節約財政資金。

（五）健全監管機制，以審計監督堵塞管理漏洞

在土地開發整理項目中，必須要重視審計監督的落實，這是提高資金管理效率的關鍵。在這方面，需積極健全監管機制，保證資金與項目協同推進，提高預算審核成效。在報賬審核方面，需要全方位、實時化跟蹤資金使用情況，以完善的審計監督體制為依據，一對一核銷項目資金，提高管理水平。在項目推進階段，建立事前、事中和事后監督體系，將評審、監督和問效結合起來，保證監管成效，保證合理使用資金。為降低資金管理漏洞，必須要客觀分析土地開發整理項目的實際情況，重視審計監督的落實。具體來說，需培養專業化的審計監管人才，落實專業化培訓，明確工程管理基本要求，掌握資金收支管理方法，協調內外部審計，全面提升項目資金審計工作質量。通過專項審計的落實，能夠發現資金監管中的不足，及時進行整改。項目問責制的建立，能夠就工程項目進行全面檢查，防范違法違紀行為，全面提升工程質量，確保土地開發整理項目資金運行的規范化和有序性。項目監管的實施，需要保證招投標工作的規范化，就項目實施加大督查力度，對項目變更實施嚴格管理，防范管理漏洞出現。

結語

我國國土幅員遼闊，但耕地面積有限，隨著人口的快速增長，對糧食的需求顯著增強，耕地質量的提升以土地開發整理為重要方式。針對當前土地開發整體項目資金管理的問題，加強預算管理，重視資金應用內外管控，保證管理的精細化，完善會計核算體系，切實提升審計水平，防范管理漏洞，通過高效的資金管理來發揮資金價值，促進土地開發整理實際效力的最大化發揮。