印度海外人才資源開發的經驗

文/張東旭

（作者單位：工業和信息化部人才交流中心）

從人才流失的數量上看，印度位居全球首位。自20世紀60年代以來，印度政府已經意識到人才流失帶來的巨大損失，采取了一系列吸引海外人才的舉措，取得了一定的成效。

印度人才外流現象已經成為全球典型案例

自20世紀50年代起，印度在科學技術人才的培養上始終供大于求。一方面，印度加大對專業技術人員的教育培訓力度，希望借此緩解就業壓力，并刺激國家經濟發展；另一方面，人口老齡化問題、信息技術的發展使全球各國尤其是西方發達國家對專業技術人才的需求激增，進而放寬了移民政策。因此，在“推力”和“拉力”的共同作用下，印度的人才紛紛走出國門尋求工作機會，引起了較為嚴重的人才外流問題。迄今為止，印度的人才外流現象已成為全球典型案例，受到學界關注。

印度政府2020年公布的最新數據顯示，海外印度人數量已超過3210萬，其中取得外國國籍的印度人達到1800萬，這一數據也使印度成為世界上最大的跨國移民來源國。美歐是印度人才外流的主要輸入國，并且流向美國的印度人多是科學家、工程師等高端人才。但也有專家認為這是另一種形式的人才儲備，因為近年來印度持續接收巨額海外匯款，直接促進了印度經濟發展。全球化智庫2020年發布的報告顯示，印度自2005年至今一直保持著全球最大匯款接收國的地位，2018年印度僑民匯回了786億美元，占全球匯款總額6890億美元的14%。從這個意義上說，印度的人才輸出也是一種人才儲備。

20世紀80年代，制約產業發展的智力短缺問題和海外匯款對印度經濟發展帶來的促進作用引起印度政府的關注。政府開始重視海外人才的回流問題，召開專門會議分析了海外人才形勢，認為政府應創造吸引海外人才的條件，并做好利用海外高級人才、吸收海外智力的工作。于是，印度政府一方面出臺政策吸引海外人才回流，另一方面積極創新、倡導通過多元化渠道引進智力資源、做好海外人才資源的開發工作。過去20年的時間里，印度的諸多舉措在海外人才智力引進上取得了一定成效，其經驗值得借鑒。

一般來說，人才開發是指將人的智慧、知識、才干作為一種資源加以發掘、培養，以便促進人才本身素質的提高和更加合理的使用。對于印度這個國家而言，海外印度人是一種資源，按照他們對印度本土的貢獻可以分為匯款、歸國服務、產業投資、知識共享等形式，無論哪一種方式，都是對人才資源的充分發掘和利用。因此，本文將印度政府針對海外印度人的一系列引資、引才、引智活動統稱為“海外人才資源開發”。

印度海外人才資源開發的舉措

設立行政機構，發揮社會團體的優勢。1990年，印度政府設立了海外印裔科技專家聯絡中心，隸屬于科學與工業研究委員會，由著名印度裔科學家、教授、管理專家以及印度工業界的高級代表組成。政府每年提供400萬盧比的專項經費，用于從海外請回印度科學家。這些科學家會參與部門合作與產品研發，創造出實際效益和利潤。

進入21世紀后，印度更加重視海外人才的引進與利用，在機構方面又做了整合。2000年9月，印度政府成立海外印度人高級委員會，直接向總理負責。該委員會負責調查研究海外印度人的歷史、現狀，了解世界各地的印度人在政治、經濟、文化、教育、醫療等領域的現狀與訴求，并在此基礎上研究制定針對海外印度人的政策。2004年，印度將這一委員會提升為國家部委，同時還建立印度僑民事務部，同年9月更名為海外印度人事務部，職權也拓展到直接單獨負責海外人才的回流事務。后來，印度政府將其整合至印度對外事務部，成為其下屬的海外印度一處、海外印度二處。經過對組織機構的優化整合，印度政府建立了管理海外印度人事務的組織基礎。

設立了行政機構后，印度政府試圖構建一種框架，將面向海外印度人的各項政策落實囊括在內，持續地與海外印度人在經濟、社會和文化領域保持聯系。執行工作主要是通過各類社會團體和協會完成，這些組織有著聯系海外人才的天然優勢，是政策落實最有力的橋梁。其中，印度工業聯合會是一個非政府、非營利，由工業界自行引導和管理的組織，也是印度最大、歷史最久的領袖商業協會，其直接會員達6500多家，包括中小企業和跨國公司等，它與印度政府緊密合作，成為連接印度工業界和國際商業社會的紐帶。其他組織機構也積極提供渠道、搭建平臺，如海外印度促進中心致力于聯絡海外印度人回國投資，提供“一站式服務”；印度發展基金會旨在推動和引進海外印度慈善家及海外印度慈善資本，為其提供可信賴的渠道，推動印度社會發展。這些社會團體在商業、學術領域發揮著重要作用，一方面借助自身資源優勢落實了印度政府引進開發海外人才資源的政策方針，另一方面作為社會機構在商業、學術領域牽頭，避免了可能因為人才爭奪引起的他國行政干預。

改革僑務政策，便利海外印度人歸國。一是實施“印裔卡”和“海外公民卡”。為了給海外印度人回國創造便利條件，印度政府于1999年制定了“印裔卡”（PIO）和“海外公民卡”（OCI）。按照PIO計劃，凡是根據1935年印度政府法令確認的印度裔人士及其配偶，或者其父母、祖父母、曾祖父母（即四代人）出生于印度或為印度永久居民的，以及印度公民的配偶，都可以申請PIO卡，持卡者15年內拜訪印度不需要簽證，后續還可以延期。OCI是一種長期的印度移民簽證，主要針對原籍或雙親、祖父母為印度的印度裔，若其所在國認可各種形式的居民權，則有資格申請OCI來印度長期居住。這兩項計劃將海外印度人分為三類，第一類是擁有印度血統、外國國籍的人，稱為印度裔外國人；第二類是擁有印度國籍但僑居國外的印度人，稱為非居住印度人；第三類是海外原印度籍人士，稱為海外印度公民。2015年9月，印度內政部移民局規定，所有PIO卡持有者都應申請將其PIO卡轉換為OCI卡。PIO和OCI的發放，有了類似雙重國籍的作用，極大地便利了海外印僑自由進出、回國探親及工作。正是認識到了海外印度人巨大的經濟、政治和科技潛力之后，印度政府及時推出了積極的僑民政策，調動海外族裔的積極性，才使海外印度人成為印度崛起的重要力量。

二是設立海外印度人日和海外印度人獎。2003年，印度將每年1月9日定為“海外印度人日”（PBD），也稱“歸僑節”。這一節日最初由印度人事務部（MoIA）主辦，后隨著機構整合由印度對外事務部主辦。每年選擇國內城市召開全球印度人代表大會，隆重地舉行慶典，印度總統和總理都會出席會議發表關于印度發展、人才政策的宣講，后來活動改為每兩年舉辦一次。從2003年開始，MoIA推出了海外印度人獎，用來表彰對印度發展有突出貢獻或自身取得了杰出成就的海外印度人，這一獎勵被視為海外印度人的最高榮譽，在每一屆的PBD大會上公布。在今天，“海外印度人獎”已成功形成了自己的品牌，對吸引人才回國發揮了一定的推動作用。

2015年1月8日，第13屆PBD大會在甘地納加爾舉行，總理宣布，每年將在網上為18—35歲的海外年輕印度人舉辦名為“ Bharat ko Jaaniye Online Quiz（BKJ）”的測驗比賽。測驗內容包括印度藝術、政治、經濟、地理，以及各類傳統文化，旨在激勵海外印度人增強對印度的了解，增強文化聯結。在每一屆的PBD大會上，測驗的前三名將獲得獎牌。

除了上述幾項議程之外，每屆PBD大會期間還舉辦學術研討會、商品交易會、投資促進會等形式多樣的活動。莫迪總理曾表示，PBD大會為全球印度人之間的對話提供了機會，他還對印度裔人為國家帶來榮耀作出的努力予以肯定。受新冠肺炎疫情影響，第16屆PBD大會于2021年1月9日在線上舉行。總體上，PBD搭建了一個使海外印度人直接和總理溝通交流的高層次平臺，印度政府的領導人也會定期就印度國內政策向他們咨詢，并開展調查，以吸納更多的高層次海外印度人才。

實施引才引智計劃，重視聯合研究。一是高級研究員聯合計劃。為了接收海外歸來的印度科學家，印度科學與工業研究委員會推出了高級研究員聯合計劃，計劃的前身是1958年印度推出的科學家庫，計劃旨在實現海歸人才與國內研究機構的雙向對接，支持從國外回來的年輕科學家進入科研機構，在科技、人文、社科等重要領域開展獨立研究。計劃規定申請者需取得博士學位，任期最長不超過三年，類似博士后工作站。這一計劃的實施使印度政府可以有效掌握其海外的人才分布，更有效地利用海外人才資源，根據計劃執行情況適時地調整政策來吸引人才回流。根據已有資料，科學與工業研究委員會還出版了《專家指南》，供全國范圍的研究機構及高校等參考使用。

二是執行聯合國Tokten計劃。針對發展中國家人才外流現象，聯合國開發署1977年建立了海外僑民知識轉移項目（Tokten）。該項目是一種利用旅居國外僑民中的高級管理和技術人員，在不領取工資報酬的情況下，為發展中國家經濟建設和社會發展提供短期學術交流、講學、合作研究及技術咨詢服務等短期服務的志愿行動。印度從1980年開始實施Tokten項目，由科學與工業研究委員會具體負責。委員會為此專門設立了Tokten計劃審查委員會，它由著名科學家、技術專家及重要科研部門管理專家組成，負責審批申請專家指導的項目和了解被請專家的背景與資格。Tokten計劃啟動后的十年內，印度共請回專家330人，在220個單位供職。他們大多來自美國，60%來自科研部門，20%來自工業部門。

三是高級聯合訪學計劃。2017年，印度科學工程研究委員會推出了高級聯合訪學計劃（VAJRA）。這個計劃面向非印度籍、印度裔和印度海外研究人員，聘用他們到印度公共資助的學術研究機構駐校1—3個月，從事科技前沿領域的合作研究，包括能源、水、健康、安全、營養、材料和制造等。在研究以外的其余時間，專家可以在院校同意的基礎上，從事指導及教學工作，與印度教師共同指導博士研究生，還可以擔任創業導師。在聘用第一個月，VAJRA提供一筆總額為15000美元的資助，接下來的兩個月提供10000美元的資助，以支付專家的差旅費和酬金。這個計劃讓海外印度專家參與到印度的重點研發計劃，加深他們對各種科技計劃、項目和政府使命的參與感，為印度研發生態系統融入國際元素。此外，計劃還通過國際人才交流，為可能的機構合作帶來了機會。

四是全球學術網絡倡議。為了激勵全球優秀的國際專家來解決與印度發展的問題，也讓印度的教師能學習到前沿領域知識和教學技能，印度人力資源開發部于2014年推出了全球學術網絡倡議（GIAN），旨在從國際上挖掘科學家和企業家，鼓勵他們與印度的高等教育機構合作，以增加現有的學術資源，加快改革的步伐，并將印度的科學技術能力提升到全球卓越水平。GIAN是一個在不斷發展的計劃，邀請外國教師以杰出、兼職、訪問、實踐教授等身份參與教學工作，為印度的高校提供半學期的課程。截至2021年3月，印度已有203所高校加入了GIAN計劃。這為印度工業界的技術人員提供了機會，他們能夠借此增進了解并更新他們所在領域的知識。

搭建虛擬智庫，促進海外知識轉移。20世紀60年代，印度政府就已經創建科學家庫，吸引并接納愿意回國工作的海外印度人才。印度政府在主要發達國家都建有海外專家人才庫，尤其關注那些能為印度重點項目解決難題的人才。隨著全球化和信息化的發展，印度在2009年第七屆PBD上將人才庫擴展成全球印度人知識網絡（global-INK）。該網絡把世界各地不同行業公認的印度精英和印度本國同行連接起來，使海外先進知識能夠快速地轉移到印度國內相關單位，這樣就節省了聯系并等待海外同行專家到往印度的成本，成為建立在信息技術基礎上的虛擬智庫，這一舉措旨在應對印度發展中急需解決的一些重大問題，對應著印度五年規劃中應優先發展的領域和重點部門。

美國是海外印度人的最大集聚國，印度裔美國人總數超過200萬，印度政府于2008年開通在美印度裔專業人士網絡，旨在以網絡會員制方式廣泛吸引美國的印度裔專業人才，使其服務于印度前沿研究核心技術開發，促進印度科技實體參與國際合作和競爭，將印度打造成為具有全球吸引力的國際研發平臺。另外，印度政府還開展了移民電子化工程，全面整合海外移民數據管理信息系統，使其能夠提供更加實時可靠的數據信息。

重視研究工作，了解海外人才特征。為了準確把握海外印度人才工作與生活的現狀，海外印度人高級委員會定期組織訪問團、進行現場調查、舉行座談會，通過各種渠道獲取駐外使領館情報，對海外印度人進行全面調查和評估，使得海外印度人政策的制定和實施能夠更有針對性。如果說印度政府早期對海外人才的管理還很粗放，那在過去十年的時間里，政府對海外人才的開發則更為專業化、科學化。2015年，海外印度人事務部和印度工業聯合會共同發布的一份報告中，詳細分析了海外印度人所處的地區，不同地區印度人的技能差異、職業差異、身份及匯款差異，指出海外印度人分布的200多個國家中，17個國家占了全部海外印度人總數的80%以上。但海外印度人并不是一個單一群體，他們內部存在一些差異，這些因素使他們和印度產生聯結的目的各不相同，包括投資、采購、知識轉移等。例如美國和歐洲的印度人以專家型人才為主，中東地區的印度人以技術工人居多（70%以上從事體力勞動），亞太地區和斯里蘭卡的印度人大多是印度裔，政府根據這些研究結論以及相關的經濟發展情況和匯款數據來評估商業機會可能帶來的目標收益。正是基于這些細致專業的海外人才研究，印度政府才審時度勢地瞄準行動方向，提出海外人才資源開發的目標。

印度海外人才開發措施的特點

從時間維度上看，印度海外人才開發工作具有階段性特點。第一階段是20世紀70年代到80年代中期，這一段時期內印度政府對海外印度人的管理主要是研究海外人才的分布，政府部門通過摸底調查對人才數據進行了收集，人才引進政策的側重點是吸引科學家和技術專家。

第二階段是20世紀80年代后期到2000年以前，這一段時期內印度政府致力于加強與海外印度人的文化聯結和社會聯結。在文化方面，政府推出了解印度計劃等活動在很大程度上讓海外印度人增強了對印度的了解，也間接增強了印裔群體的歸屬感和文化認同度；在社會方面，“印裔卡”的推出方便了海外人才歸國，實現了類似雙重國籍的作用。尤其是20世紀90年代初，印度政府利用僑務政策、產業政策、稅收政策、金融政策、教育優惠政策等綜合手段來吸引海外人才回流，引進人才的范圍也從科技人才拓展到企業家、高級管理人員及社會科學領域的專家。

第三階段是2000年到2010年，這一段時期內印度政府轉變思路，開始注重海外印度人投資帶來的經濟效益，推出一系列助力產業發展的政策。

第四階段是從2010年至今，在組織機構日益健全、印度政府與海外印度人聯系越來越緊密的情況下，印度政府開始重新思考，對印度本土與海外印度人之間的經濟聯結進行再定義。海外印度人事務部不定期發布面向海外印度人的投資清單，還按照國別發布面向不同國家印裔人群的投資目錄。根據海外印裔群體的不同地理、職業、偏好差異等，選定印度的重點發展領域，將海外印度人能為印度提供的內容分為知識共享、產品采購、投資創新、技術轉化四個部分，構成了一個未來面向海外印度人的戰略合作機會框架。

從實施主體上看，印度政府主導，社會機構發揮紐帶作用。在國家層面，印度的海外人才資源開發工作由政府牽頭，從海外印度人事務部的成立可以看出，政府將海外印度人相關的事務提升到了戰略層面。無論是海外印度人日、海外印度人獎，還是global-INK社區的管理，印度政府的介入程度都很高，MoIA幾乎扮演了國家獵頭的角色。在社會層面，作為印度最大、歷史最悠久的行業服務機構，印度工業聯合會在海外8個國家設有代表處，匯集了眾多商業領袖，在全球有著廣泛的影響力，并借助優勢在政策問題上與政府緊密協作，始終發揮著關鍵的紐帶作用。另外，印度企業在培養和留住人才方面的投入并不吝惜成本，以高薪吸引海外高級人才，提供免費的IT技術培訓。在過去20多年的時間里，印度企業的海外擴張動作十分頻繁，在全球各地通過直接投資和并購外國企業等方式來聚集和利用海外人才。

從行動目標上看，相較“引才”印度政府更側重“引智”。印度前總理拉吉夫·甘地曾說過：“即使一個科學家、工程師或醫生在50歲或60歲時回到印度，我們也沒有失去他們。我們將因為他們到國外獲得經理職位或成為富翁而高興。我們不要大驚小怪，不要把這看成是人才流失，而應把它看成是智慧銀行，正在積聚利息，等著我們去提取。”事實上，印度政府也正是本著“不求所有，但求所用”的理念對分散在全世界的海外人才資源進行開發利用。在印度官方政府發布的報告中，引進人才數量等量化指標較罕見。印度政府也認識到正是國內基礎設施、產業發展、科研環境、教育水平等與發達國家還有一段差距，導致海外印度人歸國的意愿并不強烈，所以才致力于通過多種活動拉近和海外印度人之間的距離，利用信息技術搭建知識共享社區，為海內外印度人提供交流平臺，從而間接達到引進海外智力資源的效果。