政策工具視角下我國青少年體育政策文本分析

徐艷梅

政策工具視角下我國青少年體育政策文本分析

徐艷梅

（上海市嘉定區盧灣一中心實驗小學，上海 200000）

為探尋青少年體育發展策略，文章采用內容分析法、文獻資料法對59份青少年體育政策文本進行定量和定性研究。研究認為，青少年體育政策工具應用的特點表現為：（1）政策工具應用呈現多樣化發展趨勢；（2）政策工具應用有一定的偏向性。研究結論為：（1）各政策工具應用存在一定程度的過溢與缺失；（2）各治理主體政策工具運用存在不合理性。合理化的建議有：（1）完善青少年體育政策工具，協調各政策工具的應用比例；（2）探討多元化發展策略，構建青少年體育多元治理模式。

青少年；政策工具；內容分析；多元治理

青少年的健康全面發展直接影響著國家的競爭力。自改革開放以來,國家結合不同時期青少年體育面臨的挑戰，頒布了一系列的體育條例，取得了一些成效，如我國青少年體質健康指標全面下降的局勢得到控制，但是體育目標未能充分實現，如：（1）青少年體育參與度較低、體育活動水平明顯不足；（2）體質與健康方面的部分指標水平持續下滑，青少年超重和肥胖問題嚴重[1]。這表明有諸多因素導致青少年體育政策的實施效果不理想。

想要實現預期的青少年體育政策目標，首先依賴于相關部門的有效政策執行。政策執行無效，無法實現政策目標。而選擇和運用合理的政策工具是青少年體育政策執行力的核心，是完成政策目標的手段和途徑。一旦政策工具存在不合理性，政策執行存在困難，政策目標無法實現。因此青少年體育政策目標的實現必須要有合理的政策工具作為媒介與手段，它是政策成敗的關鍵因素。因此對青少年體育政策工具進行研究，分析目前青少年政策工具存在的問題，從另一角度揭示青少年政策過程的本質。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

中央頒布的政策文件具有方向性、指導性和一定的強制性，因此本文通過北大法律信息網、國家政府網、國家體育總局官網、教育部官網等途徑收集中國中央、國務院、、教育部、體育總局等主要部委從1978年至2018年6月頒布的青少年有關的體育政策，初步統計共有272個，但是通過對政策文本的解讀發現，并不是所有的政策文本都充分體現了青少年體育政策工具的應用，因此剔除此類政策文本213個，因此本文的研究對象是59份青少年體育政策文本。

1.2 研究方法

1.2.1文獻資料法

通過圖書館、中國知網、中國碩博士論文數據庫、萬方數據庫、國家政府網及國家體育總局官網、北大法律信息網、各教育年鑒等途徑搜集關于青少年體育政策的研究成果和政策文本，明確本文的研究重點和方向。

1.2.2內容分析法

采用內容分析法，對相關文本內容進行客觀、全面和定量描述。梳理1978年至2018年6月國家層面頒布的青少年體育政策為分析文本，根據研究問題確定分析單元，從基本政策工具維度和青少年體育治理主體維度構建分析框架，然后對分析單元內容進行編碼，并將其歸類于已定義的分析單元類目中取得量化數據，最后對相關結果進行闡述。

2 結果與分析

2.1 我國青少年體育政策文本構建政策分析框架

2.1.1 X維度：基本政策工具維度

為了構建合理的青少年體育政策分析框架，在眾多的政策工具分類中，本文更加傾向于借鑒Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具理論：（1）Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具理論非常簡單，便于實際操作；（2）其次，相較于其它類型的政策工具，它的主要觀點強制性特征不顯著，政府不是處于操縱者與支配者的地位[2]；（3）目前此政策工具理論已廣泛應用于體育政策相關文本，具有較高的可靠性。因此，本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分類理論為理論依據，并借鑒其他學者的研究成果（湛冰、王凱珍2017[3]），將政策工具分為三種類型：供給型、環境型和需求型。它們對青少年體育發展具有不同的作用。

青少年體育的發展起一定的推動作用，推動青少年體育向縱深化、精細化方向發展，為青少年體育發展提供一定的保障，主要包括體育資金投入、體育人才培養、體育場地（館）設施投入、體育科技支持、體育信息支持五個方面。

環境型政策工具主要指外部因素影響，隱性持續的作用，政府通過改善青少年體育發展環境，為青少年體育提供發展的空間，提升青少年體育在國民經濟和社會發展中的戰略，主要包括體育目標規劃、體育外部主體激勵、法規管理、策略性措施。

需求型政策工具指關注青少年自身的發展，對青少年體育事業進行扶持，減少青少年體育發展的障礙，促進青少年體育市場化，降低外部因素對青少年體育的干擾和影響，拉動青少年體育健康、和諧的發展，形成一條具有中國特色的青少年體育發展道路，主要包括稅收優惠、政府采購、個人需求層面、體育服務外包、體育交流與合作五個方面。

2.1.2 Y維度：青少年體育治理主體維度

僅從政策工具對青少年體育政策文本進行歸類，不能完全反映青少年體育政策的所有特點。青少年體育政策有效執行是青少年健康成長的有力保障，然而青少年體育治理主體是青少年體育政策的有力執行者，它的存在對青少年體育政策執行效果有重要影響。因此青少年體育治理主體也是青少年體育政策制定者需要考慮的問題。本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分類理論為基礎，結合目前青少年體育發展格局，即青少年治理主體呈現多元化，政府不是唯一的治理主體，公共機構、民間組織、市場等社會力量都可以參與青少年體育的管理，充分發揮非政府組織的巨大作用，青少年體育工作需要多方的密切合作、共同管理，綜合考慮構建Y維度--青少年體育治理主體維度，包括學校、政府、社區、家庭和市場五大主體。

2.2 定義分析單元與類目

分析單元是內容分析法中實際需要統計的最小單位，一般為獨立的文字、詞匯、句子、段落、篇章等。本研究對已選出的59份政策文本根據政策內容抽取出政策工具，因為有的政策文本有多個子條款，因此具體編碼形式為：政策文本編號——一級條款編號——二級條款編號，只有一級條款，編碼形式則為政策文本編號——一級條款編號即可。有些政策文本可能存在多個政策工具，則按照抽取的政策內容先后分別賦予“1、2、3……”標號加以區分。

本文對已選取的59份青少年體育政策文本內容按照“政策文本編號——具體條款編號”進行編碼，形成基于政策工具的青少年體育政策文本內容分析單元編碼表。

2.3 頻數統計與量化分析

2.3.1 基本政策工具維度分析

2.3.1.1供給型政策工具應用適中，內部要素比例較為均衡

對14個政策工具的編碼內容進行詳細解讀發現，在供給型政策工具中，體育人才培養最多，其次是體育場地設施投入、體育信息支持、體育資金投入，分別為46%、18%、15%、13%。由此可見，國家非常重視培養青少年體育后備人才以及體育老師、體育教練和體育社會指導員等人才，為青少年體育的發展提供了一定的支持和保障，符合中國體育改革發展的實際需要。

總體上，青少年體育宣傳方式越來越多，以“互聯網+”的宣傳模式越來約明顯；在政策文本中宣傳對象提到了青少年、家長、學校和全社會，由于受我國應試教育體制的影響，一些家長的教育觀沒有得到根本性的扭轉，還需加強對家長的宣傳力度。同時政策文本中多次提到了“全社會”一詞，全社會一詞表明了政府對青少年體育的重視程度并非一般，但是它指代不明確，導致在政策執行方面大打折扣，而通過向社區、體育工作人員、政府管理人員傳播健康的體育觀念，可以營造青少年體育發展的氛圍，但是在政策文本中卻沒有明確關于這些群體的宣傳內容和宣傳手段。

2.3.1.2環境型政策工具應用過溢，主要依賴策略性措施政策工具

環境型政策工具中，體育目標規劃政策工具為12%，體育外部主體激勵工具占6%，體育法規管政策工具占19%，策略性措施政策工具占了半壁江山，占61.68%。這表明策略性措施政策工具占了半壁江山國家在政策工具運用上有一定的傾向性，主要依靠環境型政策工具。長期以來我國青少年體質健康狀況不容樂觀，其身體各項素質呈下降趨勢，政府急于構建體育發展的外部環境來增加青少年體育活動參與的人數，制定了較多關于青少年體育的具體措施，體現了國家促進青少年體育發展的具體操作方法。這些措施在短期內取得了一定的成效：截至到2014年，我國青少年體育體質健康總體狀況不斷下降的局面有一定程度的改變。同時,在政策的指導下，社會、學校體育場地設施開放水平明顯提高，場地類型包括青少年體育俱樂部、青少年戶外營地、學校體育場地、社區體育場地等，它們為青少年體育鍛煉提供了更多的場地和器材，減少青少年體育鍛煉的阻礙。雖然頒布的青少年體育政策非常多，但是以“通知”“意見”類型政策文本為主，非常缺乏具有強制執行力的政策文本。

2.3.1.3需求型政策工具尚未重點關注，政府購買力度較弱

需求型政策工具比例約9.97%，青少年體育相關市場發展比較滯后，政府簡政放權力度有待提高。

在需求型政策工具中，青少年體育的稅收優惠政策為6%，政府體育采購為19%，個人需求層面為37%，體育交流與合作為38%，而體育服務外包政策工具為0%。這表明1978年改革開放以來，青少年體育政策貫徹“以人為本”的理念，關注青少年的切身利益。各地區、國家之間的聯系越來越頻繁，交流往來越來越密切。從時間上看，近幾年出臺了關于稅收優惠政策的具體內容，但是總體數量較少，通過稅收優惠政策工具這一杠桿吸引和激勵社會組織對青少年體育的關注和參與的作用不明顯。

在需求型政策工具中，體育服務外包政策工具缺失，這在一定程度上弱化了青少年體育政策的引領作用。在我國青少年體育發展過程中，體育外包政策工具運用缺失的原因：（1）政府簡政放權需要一段時間的過渡，其力度不夠；（2）目前專業化程度高、大規模的企業、民間機構等非政府組織非常少，還不能完全承擔青少年體育外包工作。

2.3.2青少年體育治理主體維度分析

青少年體育治理是國家治理體系的重要組成部分，它的創新治理有利于國家實現治理能力的現代化。本文對青少年體育政策文本進行編碼并進行頻數統計，發現不同治理主體在青少年體育政策工具應用情況各不相同。因為有的體育法規管理政策工具、策略性措施政策工具、體育交流與合作政策工具等涉及多個治理主體，因此Y維度編碼總數量為340個。

本文對青少年體育政策的分析單元進行編碼可知，青少年體育的發展經歷了由政府和學校承擔所有的工作慢慢轉化為政府、學校、市場、家庭和社區主體共同承擔工作。市場、家庭和社區主體的參與和支持并非同步，這種變化經歷了一個過程。

1992年黨的十四大，政府重新定位與市場的關系，使市場在社會資源配置中逐漸發揮其基礎性的作用，在國家政策的大力支持下市場主體的目光開始投向青少年群體。2013年，十八屆三中全會在進行經濟體制改革的同時，再次調整政府和市場的關系，使市場能夠在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府的作用，再一次提高了市場主體的地位，政策工具運用的種類包括體育資金投入、體育場地（館）設施的投入、體育人才培養等。

青少年體育政策文本中體現家庭主體政策工具的應用源于青少年身體素質水平不斷下降，肥胖人數越來越多。2006年這一結果引起了黨的高度重視，胡錦濤總書記于2007年作出重要批示：增強青少年體質、促進青少年健康成長需要政府的高度重視和全社會的關心和支持。“中央七號文件”從多個方面重視青少年體育健康工作，政府文件中才出現了有關家庭主體和青少年一起參與青少年身體鍛煉的內容。從政策層面引導家長積極參與青少年體育活動、樹立正確的體育觀對青少年體育的發展有一定的促進作用。

然而社區主體參與青少年體育事務的基礎是社區體育的發展。1984年《關于經濟體制改革的決定》通過后，國家對城市經濟體制進行了一系列的改革，社區體育得以迅速發展，但是當時社區體育并沒有把目光投向青少年，青少年群體在社區體育領域處于被忽視的狀態。2008年北京奧運會成功舉辦之后，群眾的體育鍛煉意識增強，社區體育活動增多，社區體育在社區建設的地位明顯提高。在深化改革的時代背景下，近幾年社區體育與學校體育相互合作的狀況開始顯現。

3 結論與建議

3.1 結論

3.1.1 X維度——基本政策工具的應用存在一定程度的過溢與缺失

在青少年體育政策中，供給型、環境型和需求型三大青少年體育政策工具應用存在一定程度的過溢與缺失。供給型政策工具應用適中，內部要素比較均衡。環境型政策工具應用過溢，其中策略性措施政策工具應用頻率最高，而體育法規管理政策工具比例應用不足，它們的作用沒有充分發揮。目前需求型政策工具所占比例小，尚未引起重點關注，處于弱勢地位，體育服務外包政策工具處于缺失狀態，稅收優惠政策工具和政府體育采購政策工具的應用處于起步階段，政府購買能力有待提高。

3.1.2 Y維度——青少年體育治理主體的政策工具運用存在不合理性

改革開放初，我國青少年體育的發展完成依賴于政府和學校主體，青少年體育發展不如人意。到了21世紀，教育理念發生了極大的轉變，終身學習的教育觀念成為全球的共識，教育改革引起了世界各國的重視，包括改革學校體育發展模式。受國外教育改革的影響，我國教育工作者也開始對學校體育進行改革，要求改變傳統的學校體育發展模式，使社會各主體共同關注青少年身心健康發展。《青少年體育十三五規劃》中對2020年青少年體育發展格局進行了高度概括，即以政府為主導、各部門配合協作、全社會共同關注和參與[4]。但是通過對政策文本進行編碼發現，目前有政府、學校和市場共同承擔培養青少年體育人才的重大任務，政府所占的份額最大，承擔著過多的工作，其次是學校主體，而同等重要的市場主體相關的內容比較少，各治理主體政策工具應用缺乏合理性。學校主體的政策工具應用相對比較合理，應用的工具種類比較全面，但在和家庭、社區的交流與合作方面可以適當增多，為它們提供更多優質的資源和服務。政策文本中涉及家庭主體的內容非常少，包括策略性措施、體育交流與合作政策工具，比較重要的體育資金投入、體育人才培養政策工具都沒有體現。社區主體出現在青少年體育政策文本的身影更少，僅有一次策略性措施、體育交流與合作政策工具，然而體育場地設施投入、體育信息支持等政策工具從未出現。市場主體的潛力巨大，但是政策引導它參與青少年體育活動的方面偏少，集中在體育人才培養方面，體育場地設施、資金投入、體育科技、信息支持等方面都可以有市場的身影。

總之，雖然目前有些政策文本曾提到學校、家庭、社區和市場主體要積極參與青少年體育活動，但是各主體間權責劃分不明確，政府、學校、家庭、社區和市場之間的聯動機制尚未形成。

3.2 建議

3.2.1完善青少年體育政策工具，協調各政策工具的應用比例

在青少年體育政策中，如果各類政策工具應用比例協調，能發揮其最大化的作用，那么其政策工具的整體效應將不斷提高，能夠為青少年體育的發展保駕護航。

在供給型政策工具中，體育資金投入、體育場地（館）設施投入、體育人才培養、體育信息支持等政策工具應用比例較為協調，其中體育人才培養政策工具應用數量稍多。青少年競技體育后備人才的競技水平需不斷提高，從實際情況考慮，在政策層面對此政策工具應用有所傾斜非常合理。但是目前體育科研資助的對象集中在高校和相關的科研單位，對企業關注度低，體育科技支持政策工具運用稍顯不足，導致體育科技成果不能滿足青少年體育實踐的需要，如科學的運動出發和健身方案等。總體看，供給型政策工具應用比較合理。

在環境型政策工具應用中，各政策工具應用比例嚴重失衡，其協同力度較低。最明顯的是過度采用策略性措施政策工具，反而不利于青少年體育的協調發展，適當降低策略性措施政策工具運用的頻率，并且將其落實到具體的操作層面，有利于實現其政策目標。體育法規政策工具應用簡單、直接，強制執行力度較強，而且能夠明確劃分各主體的權責，但是目前此政策工具應用缺乏，各主體間的協調配合力度較低，適當增加體育法規管理政策工具，可以增強青少年體育政策的法制化建設。

在需求型政策工具中，稅收優惠政策工具和政府體育采購政策工具經歷了從無到有的過程。這兩種政策工具的應用可以引導非政府組織參與青少年體育事務，鼓勵各社會、民間組織積極投身于青少年體育市場，有效緩解在青少年體育發展過程中的資金投入不足問題。但是目前這兩種政策工具數量較低，反映了需求型政策工具的應用在一定程度上需要完善。

稅收優惠政策工具本身具有一定的屬性，它是政府補貼的一種形式，可行性高、操作性強，但是它的確立必須經過各種法律程序，決策周期非常長，稅收優惠力度較難把控，而且增加稅收遭遇的阻礙較大，此政策工具一旦應用取消比較困難，因此目前此政策工具的應用數量非常少，優惠輻射面比較狹窄。但是此政策工具可以激發青少年市場活力，因此可以適當擴大優惠范圍，完善青少年體育的稅收優惠政策體制。

目前青少年體育市場化程度非常低，其服務外包政策工具尚未應用，但是青少年體育工作內容非常多，包括其監測與體質監測任務、體育師資培訓、體育教學監督與評價等，這些工作僅僅依靠政府主體完成非常困難，政府可以嘗試應用青少年體育服務外包政策工具，將相關工作外包給企業或民間機構，這樣不僅能促進企業和民間機構對青少年體育的重視，而且可以減輕政府在財政、人員等方面的壓力，促進政府與非政府組織、民間機構等多種主體的互動與合作。加大政府體育購買力度，支持青少年體育發展，引導社會資本的參與，進一步完善青少年體育公共服務體系。

3.2.2探討多元化發展策略，構建青少年體育多元治理模式

我國人口基數大，青少年人口總量非常大，2015年義務教育階段學生1.4億，高中階段學生4037.69萬，青少年體育事業任務艱難，青少年體育政策執行效果不理想，通過對政策文本進行編碼后發現原因有：（1）各政策工具應用存在不合理性，其政策制定的前瞻性和科學性較差，政策的出臺基本以“問題推動型”為主，導致青少年體育難以穩定有序的發展；（2）各主體權責劃分明晰的政策較少，各部門協調配合力度差，青少年體育形成“只有齊抓，而無共管”的局面；（3）在我國應試教育背景下，學校、教師和家長的利益訴求更多的是青少年的文化課成績和升學率，因此學校在體育政策執行過程中難免會大打折扣。

為了促進青少年體育協調發展，它從管理向治理現代化方式轉變，需要多方主體的支持與參與，不僅需要政府和學校的力量，更需要家庭、社區和市場的廣泛關注和積極參與，激發社會各個主體參與青少年體育活動的積極性和主動性，促進政府、學校、家庭、社區和市場的協同。

青少年體育發展需要政府、學校、家庭、社區和市場五大主體相互分工和合作，本文構建的青少年體育多元治理模式包括政府、學校、家庭、社區和市場五大主體。各大主體未來應該運用的政策工具包括實線線條和虛線線條兩個部分。圖中實線線條指向的政策工具表示各主體目前正在積極參與的部分；虛線線條指向的政策工具表示各主體還未涉及的部分或者關注度有待提高的部分。政府在青少年體育發展過程中起主導作用，圖中紅色線條表示政府主體政策工具的運用，包括體育資金投入、體育人才培養、體育場地（館）設施投入、體育科技支持、體育目標規劃、體育法規管理、策略性措施、稅收優惠、政府體育采購、體育服務外包、體育交流與合作11種政策工具；學校是促進青少年身心健康發展的重要場所，圖中黑色線條表示學校主體政策工具的運用，包括體育資金投入、體育人才培養、體育場地（館）設施投入、體育信息支持、體育目標規劃、體育外部主體激勵、體育法規管理、策略性措施、個人需求層面、體育交流與合作十種政策工具；家庭是青少年接受教育的另一主體，圖中藍色線條表示家庭主體政策工具的運用，包括體育資金投入、體育外部主體激勵、策略性措施、個人需求層面、體育交流與合作五種政策工具；社區可以為青少年體育提供良好的發展環境，圖中綠色線條表示社區主體政策工具的運用，包括體育資金投入、體育場地（館）設施投入、體育信息支持、策略性措施、體育交流與合作五種政策工具；市場是青少年體育參與的重要主體，圖中黃色線條表示市場主體的政策工具運用，包括體育資金投入、體育人才培養、體育場地（館）設施投入、體育科技支持、策略性措施、體育交流與合作六種政策工具。

總體上，政府、學校、家庭、社區和市場五大主體相互協作、相互制約、均衡發展。未來青少年體育發展趨勢為：以法律為保障手段，充分發揮政府的主導作用，以市場體系為調控界面，以學校體育為主體，加大市場、家庭和社區等主體參與的力度，協調政府、學校、家庭、社區和市場主體的關系，建立各大主體間的協調互動模式，多層次、全方位地促進青少年身心健康全面發展。

[1]扶民,楊樺.中國青少年體育發展報告[M].北京:社會科學文獻出版社,2017.

[2]王輝.政策工具視角下我國養老服務業政策研究[J]中國特色社會主義研究,2015(2):83-89.

[3]湛冰,王凱珍.政策工具視角下美國老年體育政策文本特征分析[J].體育科學,2017,37(2):28-36.

[4]國家體育總局.國家體育總局關于印發青少年體育十三五規劃的通知[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n10503/c750118/content.html.

Text Analysis of Youth Sports Policy in China Based on Government Policy Instrument

XU Yanmei

(Luwan NO.1 Central Experiment Primary School, Jiading District, Shanghai, 200000, China)

徐艷梅（1993—），碩士，研究方向：青少年體育。