四處出擊的美國制裁

美國視制裁為軍事行動之外的一種替代選擇，可以在不造成戰爭帶來的痛苦和犧牲的情況下，解決沖突或懲罰對手，因而被美國廣泛使用。

2020年：頻頻出擊的美國制裁

制裁執法情況

美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）全年新增了795個特別指定國民（SDN）名單，1個非凍結菜單式制裁（NSMBS）名單。從被制裁方的分布看，伊朗、中國（含中國香港）、委內瑞拉位居前三位。開出14張罰單，累計罰金2346.68萬美元。

中國已成重點

在中國香港問題上，2020年5月，蓬佩奧按《香港人權與民主法案》要求，向美國國會報告稱中國香港已失去自治地位，隨后暫停實施給予中國香港優待的法規，包括取消中國香港出口許可證豁免，實施與內地同樣的國防和軍民兩用技術限制；以《香港國安法》破壞自治為由，通過了《香港自治法》，授權制裁被美國認為“侵蝕香港自由”的外國人士，以及與制裁對象進行重大交易的金融機構；頒布《香港正常化行政令》，暫停或取消對中國香港的一些特殊和差別待遇，并分三次將29名中國香港、內地官員列入SDN名單。

在新疆問題上，污蔑我國治疆政策，將教培中心的職業教育培訓污名化為強迫勞動，并以此為由對新疆發起了一系列制裁行動。2020年6月，通過了新疆地區《人權政策法案》，授權制裁對所謂“侵犯人權”負有責任的人士；同年7月，接連制裁了新疆地方、兵團相關領導及新疆公安廳，并將新疆生產建設兵團列入SDN名單，給兵團所屬實體的國際貿易造成了困難。

為打壓中國軍民融合戰略，美國推出了“中國涉軍企業制裁項目”，禁止美國人交易中國涉軍企業的公開交易證券，確保美國資本不會幫助中國軍事發展和現代化。目前有35家實體在美國“涉軍企業”名單中，基本是我國骨干央企及大型高科技企業。

在抑制中國科技發展方面，美國2020年著墨頗多。商務部2020年出口管制新增名單中來自中國的有一百多家，使得中國一舉超越俄羅斯成為被列入美國商務部三大出口管制名單最多的國家，累計已達423個，約占總數的五分之一；新創設了“軍事最終用戶”清單（MEU List），加強涉軍物項、技術的出口管制，首批列入名單的含中國58家實體；針對中國通信、互聯網企業推出“清潔網絡計劃”，從市場需求端打擊中國企業，遏制中國科技企業的發展；針對華為，修改外國生產的直接產品規則，進一步遏制其獲取芯片相關產品、技術；特朗普甚至簽發行政令，企圖封禁微信、Tiktok在美國的運營，或強迫其從母公司剝離。

制裁國際刑事法庭

為阻嚇國際刑事法庭調查美國軍人在阿富汗的戰爭罪行，特朗普簽發行政令，授權對國際刑事法庭及法官進行制裁，并將兩名法官列入SDN名單。此項針對國際組織的罕見制裁，引起國際輿論一片嘩然。

繼續施壓伊朗

伊朗一直是美國制裁的重點對象，2020年OFAC發布的制裁名單，位于伊朗的人士仍然以261位高居第一。2020年1月，特朗普簽署行政令，授權對伊朗建筑、礦業、制造業和紡織業實施新一輪制裁；9月，美國簽發行政令，決定對與伊朗開展武器貿易及相關活動的人士實施制裁。

創設NS-MBS制裁名單

2020年12月，OFAC創設“NS-MBS”制裁名單，納入根據《以制裁反擊美國敵人法案》《烏克蘭自由支持法案》等法律實施“非凍結菜單式制裁”的對象，并將土耳其國防工業局及我國中央軍委裝備發展部列入該名單，但對我國施加的是最嚴厲的凍結制裁，且在2018年就將中央軍委裝備發展部列入SDN名單。這充分表明，美國制裁會根據美國利益，區分制裁對象施加不同的制裁措施。

將蘇丹從支持恐怖主義國家名單中排除

蘇丹在巴希爾下臺后，新政府與美國在反恐方面進行了合作，并向之前一系列恐怖襲擊受害者的家屬支付了3.35億美元賠償。在收到賠償款項后，美國正式將蘇丹從支持恐怖主義國家名單中除名，目前名單中只剩伊朗、朝鮮、敘利亞三國。

2021年：美國制裁預期有變

鑒于拜登已贏得美國選舉，根據民主黨的執政理念及拜登競選時提出的政策綱領分析判斷，拜登上臺后或重塑與盟友的關系。鑒此，美國的經濟制裁政策在許多方面或做出調整，拜登政府會更加注重協調美國盟友共同進行多邊制裁，以達到更佳的制裁效果。

遏制中國不會放松

美國兩黨普遍支持在新疆問題、中國香港問題、技術管制、貿易以及其他對美國經濟和國家安全至關重要的領域對中國采取“強硬”態度。2020年7月，美國政府發布了一份《新疆供應鏈商業咨詢公告》，以所謂涉疆人權、強迫勞動為由，警告企業不能讓供應鏈與新疆等地所謂“侵犯人權”的實體發生聯系，公開阻嚇商業實體與新疆合作；同年9月，眾議院接連通過了新疆地區《強迫勞動預防法》《強迫勞動披露法》，目前已送交參議院審核。《強迫勞動預防法》對新疆施加了各種限制，以很難對源自新疆的貨物是否含有強迫勞動成分進行全面盡職調查為由，擬全面禁止新疆制造或生產的貨物進入美國，除非海關和邊境保護局能提供“明確而令人信服的”證據，證明這些產品不是使用強迫勞動生產的，并授權對所謂新疆侵犯人權的人士實施財產凍結制裁，對被列名的個人實施簽證制裁等；《強迫勞動披露法》要求證券發行人公開披露其與新疆有關的活動，披露源自新疆的制成品、材料的進口情況、商業活動、毛收入和凈利潤的詳細情況，以及這些產品和材料的未來進口計劃。如果這兩個法案獲參議院通過，并由總統簽署成法，將對我國新疆地區的經濟造成一定的不利影響，尤其是沖擊新疆優勢產業棉花、番茄醬行業。具體到企業而言，對美國市場依存度較高的企業，應密切注意美國立法動向，提前做好準備，優化國際市場布局，減少對美國出口市場的依賴。

在中國香港方面，《香港自治法》中關于制裁與制裁對象進行重大交易的金融機構的條款，一直是內地、中國香港金融機構的重大威脅。盡管2020年12月11日，美國財政部根據該法案首次向國會提交的報告中，未對任何金融機構做出指定，但其將繼續監控是否存在此類活動。內地、中國香港相關金融機構處境微妙，是否要遵守美國制裁規定，如何處理與被制裁對象的賬戶關系，是相關金融機構必須進行仔細研究并謹慎處理的事宜。

其余有望調整的制裁項目

對伊朗的制裁或許是拜登政府領導下可能發生最大變化的項目。2015年伊朗“聯合全面行動計劃（JCPOA協議）”達成后，奧巴馬政府大幅放寬了對伊朗的制裁。然而，特朗普總統在2018年讓美國退出了JCPOA協議，并重新恢復了已經解除的大部分制裁，甚至實施了一系列超出JCPOA協議之前的新制裁。拜登在競選中已表達重返JCPOA協議的意圖，稱如果伊朗重新嚴格遵守JCPOA協議，美國將重新加入。伊朗領導人也表示，如果拜登政府解除特朗普總統重新實施的制裁，伊朗將迅速恢復JCPOA協議。但雙方恢復談判的阻礙在于，伊朗在美國退出JCPOA協議后已經加強了核濃縮活動。美國是否會要求伊朗以停止核濃縮活動作為重返JCPOA協議的談判前提，雙方能否就此達成一致，需要再進一步觀察。

特朗普政府對國際刑事法庭發起的制裁，一直受到國際社會和人權組織的譴責。根據拜登政府的多邊外交政策方針，預計這一制裁項目很有可能會取消。但國際刑事法庭如繼續調查美國、澳大利亞和美國其他盟國在阿富汗所犯的戰爭罪，可能也會導致拜登政府對取消國際刑事法庭的制裁項目有所顧慮。