高校基建工程內部審計體系研究

戴雅楠 昌吉學院（本科院校）

引言

目前與高校現有的發展較為成熟的教育、培訓等教學管理模式相比，高校內部審計工作才剛剛起步，特別是基建工程內部審計領域更是少有涉及，無論從審計模式、審計內容以及審計權威方面都處于劣勢。2015年3月，教育部頒布《關于加強直屬高校內部審計工作的意見》文件，指出高校應該重視內部審計工作，加強審計整改和問責，開源節流。按教育部要求，全國各院校都積極開展內部審計整改與審計流程、制度建設工作，高校內部審計工作的地位日益重要，作用日益凸顯，制度也日益完善。大多數高校以前都沒有專門的基建審計，到后來的工程竣工決算審計，再到目前的全過程跟蹤審計，對于基建工程而言，內部審計工作，始終是監督基本建設資金的重要防線。本文主要從內部審計發展歷程、高校基建工內部審計內涵、特征、方式等幾方面對我國高校基建工程內部審計體系進行研究。

一、我國內部審計發展歷程

（一）我國內部審計的發展

我國的內部審計發展經歷了三個階段。第一階段在1983—1993年，審計署在《關于開展審計工作幾個問題的請示》中對幾個審計問題進行了重點說明；1985年，國務院下發《關于審計工作的暫行規定》，針對縣及以上政府部門的審計機構設置提出了機構設置要求；1989年審計署頒布的《關于內部審計工作的規定》是我國第一部關于內部審計的部門規章。這一階段，通過行政法規確立了內部審計的基本制度，促使我國內部審計走上了依法審計的軌道。第二階段在1994—2001年，國家進一步完善了內部審計的相關法律法規，在1994年正式頒布《審計法》，其對內部審計工作也有明確的規定：“國務院各部門和地方人民政府各部門，國有的金融機構和企業、事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。”第三階段是從2003年至今，有關內部審計法律法規在不斷地加強。2003年審計署頒布《關于內部審計工作的規定》，是我國內部審計工作走上法制化的里程碑。

（二）我國高校內部審計的發展

我國高校內部審計工作建設也起于20世紀80年代。1986年初教育部成立了審計室，下發了《關于轉發〈國務院批準審計署關于發展審計工作幾個問題請示的通知〉和組建機構、開展審計的通知》，這是歷史上第一次在國家重點工作中提到了高校內部審計系統的建設。在高校內部審計機構逐漸健全之后，高校基建工程內部審計工作在整個高校內審工作中越來越被重視，特別最近幾年在國家的大力支持下，在審計署的政策方針引領下，在地方政府的監督下，高校通過對建設項目內部控制審計的含義、作用的探索，將基本建設項目審計重點放在了全過程跟蹤審計環節，并以審計結果指導內控制度的建立，用審計監督功能保證內控制度的順利實施[1]。

二、高校基建工程內部審計內涵與特征

（一）高校基建工程內部審計內涵

高校基建工程內部審計是高校內部審計的一部分，也是高校內部審計工作的重中之重，其內涵是在高校內部審計內涵基礎上繼續發展而來的[2]。

高校內部審計主體是高校內部的專職審計機構和審計人員，審計客體是高校內部各項事務性活動，包括財務收支、預算管理等，近年來審計客體的范圍越來越廣，已經延伸至人力資源審計、素質培養審計等。高校內部審計目標是強化高校內部管理，更好地服務于社會。

2015年2月，教育部以教財〔2015〕2號印發《關于加強直屬高等學校內部審計工作意見》，該意見指出必須切實加強組織領導；強化預算管理審計，推動內部控制審計，提高資金使用效益，切實加強風險防控。該意見進一步指出高校基建內部審計是高校內部審計工作的重中之重[3]。

（二）高校基建工程內部審計特征

我國高校組織機構設置分為黨群組織與行政管理機構兩部分，黨委是學校的政治核心，在學校黨委的統一領導下，負責本單位黨的建設和思想政治工作，對學校各項工作的順利進行起保證監督作用，確保學校各項決定的貫徹執行，促進學校教學、管理等各項工作順利完成。高校行政管理機構受校黨委領導，學校的行政負責人是學校校長，同時校長也是學校法人代表，領導學校整體工作，認真貫徹執行黨和國家的教育方針、政策、依法治校，從學校實際出發，完成學校的各項工作任務。

審計處屬于學校行政部門，對校長負責，而基建工程內部審計工作一般隸屬于審計處的一個科室，受審計處領導，對校長負責。

三、高校基建工程內部審計體系

（一）高校基建工程內部審計方式

內部審計的審計方式主要有自行審計、外包審計兩種方式。高校建設項目內部審計方式可根據工程項目的施工周期、規模、資金占用情況等進行綜合評價后按照校內審計制度確定審計方式。一般金額較小，施工期較短的小項目，符合高校自行制定的審計制度中可自行審計的，由校內審計處專職審計人員進行審計。對于工程規模大，占用資金多，工程流程涉及規劃、設計、施工等多流程的項目，這些項目無論是從施工專業化程度還是從資金使用審批方面，都需要借助施工項目專業審計機構來進行專門審計，校內審計人員一般在審計專業能力、業務處理時間等方面都無法達到項目審計要求，因此可選擇外包審計，即由學校審計處牽頭，按要求尋找社會第三方來對這些項目進行專門審計。一般外包審計常用的審計模式有工程竣工決算審計和全過程跟蹤審計兩種方式[4]。

1.工程竣工決算審計

在過去的基建項目審計工作中，往往只是在工程驗收合格后，進行最后的竣工決算審計，這是一種事后審計模式。

建設項目竣工決算審計是項目審計的關鍵環節，是在項目竣工交付使用之前，審計人員對項目全過程所發生的所有開支的真實性、有效性、合法性進行審計，并確認項目最終造價。竣工決算審計主要意在確認項目合理開支，計算項目總投資，審核項目管理水平。但這種事后的竣工決算審計存在著諸多不足：一是對項目從立項至最后竣工沒有進行過程性的跟蹤監控，僅僅是事后翻看財務票據，憑財務票據對工程開支進行匯總。與工程真實造價難免有偏差。二是對部分審計資料的真實性、有效性無從考證，但又不得不默認這些開支，存在很大的被動性。

2.全過程跟蹤審計

工程竣工決算審計屬于全過程跟蹤審計的一部分內容，傳統的高校基建工程內部審計往往由學校審計部門牽頭，以招投標等方式選擇社會第三方專業機構如會計師事務所等對校內大型基建項目進行事后竣工決算審計。但由于這種審計方式存在上述諸多不足，現在越來越多的高校在對校內各種基建工程審計時，開始運用全過程跟蹤審計模式。全過程跟蹤審計是指在工程立項階段就開始介入，到規劃、設計、勘測，再到正式施工，最后至施工結束，竣工交付使用的全過程進行動態的跟蹤審計模式。這是一種主動審計模式，審計人員進駐工程所有環節，審計工作涵蓋了招投標、簽訂合同、工程設計、變更、材料價格控制等各個方面，全面控制工程造價，將各環節的舞弊行為扼殺在搖籃之中。

（二）高校基建工程各階段內部審計內容

一般來說，學校審計處應承擔學校所有工程項目的審計工作，按照《中國內部審計準則》和《教育系統內部審計規范》等法律以及校內審計制度，確認是外包審計還是自行審計；并且根據建設項目的具體情況，確定是只有竣工決算審計，還是必須進行全過程跟蹤審計，對重點工程項目應實施全過程跟蹤審計；對基本建設項目無論規模大小都要從準備投入資金等前期活動開始至項目竣工驗收，對與基本建設項目有關的工程造價、工程管理、財務收支的真實、合法性進行審計監督，對以上所有部門處理的相關業務都有權利和義務進行監督審核。主要審計內容應包括：

（1）學校對基建工程項目的內部控制制度的制定和執行情況；

（2）項目前期審計工作內容，包括立項論證評審、設計和概算審計、招投標審計、工程合同審計等；

（3）工程建設期審計工作內容：工程變更審查、隱蔽工程核查、材料和設備價格的審查、合同履行審查、工程款支付審查等；

（4）工程項目竣工結算審計；

（5）工程項目竣工決算審計。

四、高校基建工程各階段內部審計重點

（一）基建工程立項階段內部審計

此階段審計重點應在工程可行性、資金來源、大體設計方案及工程概算方面。

在基建工程前期立項階段，由學校相關部門根據學校發展需求對擬建的項目的可行性、資金來源、建設位置、規模、設計方案等基礎信息進行考察，并撰寫項目可行性報告書，提交上一級主管部門進行審核。對此階段審計重點有三：一是審計該基建工程是否為推動學校發展帶來積極的意義；其可行性報告是否符合實際，項目資金來源是否明確，籌集資金能否足夠滿足工程需要。二是審計工程的設計方案是否合理，是否存在明顯缺陷，要確保其設計在滿足學校使用目的的基礎上，不要存在浪費，并且確保不要好高騖遠，避免出現立項通過真正執行時卻發現困難重重的問題。三是對設計方案的整體效果進行審計，盡量避免在施工過程中發生達不到設計效果的情況，被迫更改圖紙，被動的變更項目投入資金。審計人員在審計過程中需要對每一審計步驟都留以充分的審計證據。

（二）基建工程招投標階段內部審計

基建工程招投標階段內部審重點在前期規劃、設計是否合理；各項招投標工作是否依據程序執行，在招投標過程中是否存在舞弊行為；簽訂的各項合同是否合理、完整，是否顯失公平等方面。

此階段審計重點應有四：一是審計前期規劃、設計是否合理；二是審計招投標程序是否符合《招標法》，招標文件是否有效，招標文件中對建設項目的描述是否符合學校實際情況；三是學校管理招投標的部門是否提前泄露標底等內容，是否存在圍標，或是關系戶中標的情況；四是審計各項合同是否公平公正、合法有效，有無備案等。

（三）基建工程施工階段內部審計

建設項目施工審計是學校建設項目內部審計的重中之重，內部審計部門不但要監督審計工程情況，還要監督外部中介審計機構是否按照約定保質保量、合理合規的進行工程審計工作。此階段的審計重點有：

（1）審計基建管理部門作為工程項目管理職能部門，是否按照學校的內部控制制度流程辦理業務；督促后勤基建管理部門在建設項目實施過程中按照項目進度等要求對施工單位進行有效監督。

（2）審計基建管理部門是否按照工程進度辦理工程款支付手續，審計是否有超進度付款情況；并督促基建管理部門及時編制工程量預算清單與工程款支付清單，對工程量與工程款有偏差的情況及時發現并制止。

（3）審計工程的真實性、準確性。對工程施工全過程進行動態監督，保證工程質量，及時核實工程各項活動的真實性、準確性。

（4）對基建工程變更事項進行審查。一是審查變更事項的處理程序是否符合學校規定；二是審查變更的內容和作業量是否真實、正確；三是審查變更內容的合理性，對不合理的變更不予以確認，及時制止。

（5）合同履行審查。一是審核合同是否真實有效；二是審核由于不可抗力使工程外包等情況的合同是否合理。

（6）設備、材料價格的審查。對大型設備、材料價格的真實性進行審查，并且審計人員必須參加與購買設備、材料相關的招投標活動。

（四）基建工程結算審計與財務竣工決算審計

工程結算審計指施工方按合同約定的內容完成工程建設后，由第三方對基建工程主體造價進行確認的審計。

財務竣工決算審計是建設項目審計的關鍵環節，它是在工程竣工驗收前，由審計人員在財務部門審查從工程前期設計一直到竣工結束所有相關款項支付情況，并進行整合計算出基建工程項目包括前期費用、施工款等所有的一切開支，它是學校新增固定資產的依據。

高校的大部分工程結、決算審計都是由學校審計部門牽頭委托社會中介機構來進行，最后由受托中介機構出具工程結、決算審計報告。高校基建工程內部審計所做的工作不僅對這些中介機構進行管理，保證其審計結果公平公正，同時要介入到這些中介機構的審計事務中，與這些機構共同進行審計，監督其審計的真實性，是否依法審計等。

結語

隨社會經濟的發展，高等院校的辦學規模在不斷擴大，原有的基建工程建設制度、流程與學校規模擴張速度嚴重不匹配，基建工程內部審計基礎薄弱，在歷史遺留問題逐漸暴露的同時，更多的問題還在源源不斷的產生。高校的發展給基建工程內部審計工作帶來了新的挑戰，從發現基建工程歷史遺留問題，到思考解決問題，最后建章立制，整個過程艱辛曲折、任重道遠，本文認為，高校基建工程內部審計工作啟示應有如下幾點：

（1）社會經濟水平越高，高等院校辦學規模越大，高校基建工程內部審計工作就越重要，面臨新的挑戰也會越來越多，因此做好基建工程內部審計工對高校來說十分迫切，但整個過程又艱辛曲折、任重道遠。

（2）要想提高基建工程內部審計工作質量，達到審計效果，高校必須從根本上改變陳舊的觀念，必須重視基建內審工作，如果做不到重視，那么想要合理配置資源、杜絕各種舞弊，規范基建工程建設流程等一切都是空談。

（3）高校必須從過去認為基建工程內部審計僅僅是事后審計，僅僅審核財務人員舞弊行為的誤區中走出來，讓基建內審介入到工程從前期立項到竣工交付使用的全過程中去，讓審計工作指引、監督內控流程。

（4）高校必須摒棄以往只審不改的錯誤思想，重視審計結果，加強審計整改，落實責任追究，同時將審計發現的問題歸納總結進一步完善基建內控制度，從而避免再出現同樣的錯誤。