夯實反洗錢工作緩釋洗錢風險

2021-11-22 04:03:10余培編輯韓英彤

中國外匯 2021年14期

文/余培編輯/韓英彤

為了預防和打擊洗錢犯罪，根據黨中央、國務院的金融工作部署，中國人民銀行于今年6月發布了《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），并已列入全國人大常委會2021年度立法工作計劃，以此推進國家治理體系和治理能力現代化，提升防控金融風險能力，滿足擴大金融業雙向開放及深度參與全球治理的需求。

《修訂草案》的主要內容

擴展了“洗錢罪”上游犯罪的范圍

在中國法律體系中，“洗錢罪”單獨成罪最早出現在1997年《刑法》第191條。在《修訂草案》之前，“洗錢罪”的上游犯罪包括 “毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪”七類，共計73個罪名。

《修訂草案》則將“ 洗錢犯罪”的定義明確為“各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質的活動”，即改變了此前法規中對上游犯罪的列舉，而將所有列舉的犯罪行為都包括在內，拓展了其外延；與此同時，《修訂草案》還進一步強調了遏制相關違法犯罪活動。

擴大了反洗錢義務主體范圍

《修訂草案》用“反洗錢義務”一詞替代了現行《反洗錢法》中“金融機構反洗錢義務”的表述，這意味著，反洗錢義務主體實際上已不限于金融機構，還包括其他行業主體。其立法意圖不僅是要擴大反洗錢義務主體的范圍，還意在明確各義務主體應當履行的主要責任。

《修訂草案》將反洗錢主體擴大至金融機構以及特定非金融機構等，既是對FATF中國第四輪互評估過程中有關專家意見的回應，也是接軌國際標準的重要體現。另外，巨額現金交易成為了被重點監控的領域。《修訂草案》明確任何單位和個人為提供商品或者服務等目的，不通過金融機構而是以現金方式收付，且數額巨大超過規定金額的，應當向中國反洗錢監測分析中心報告。可以預見的是，巨額現金收付報告的規定，將成為打擊跨境資金轉移、貪污腐敗，以及追逃紅通人員的一把利劍。

由“規則為本”向“風險為本”的轉變

2020年，在上海舉行的第十屆中國反洗錢高峰論壇上，中國人民銀行反洗錢局副局長王靜表示，將推動金融機構的反洗錢工作從“規則為本”向“風險為本”轉型，采取多方面措施落實“風險為本”反洗錢監管，加大相關工作力度。為了更好地貫徹“風險為本”的原則，2021年2月，《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險自評估指引》（銀反洗發〔2021〕1號）正式出臺，其中明確要求將反洗錢義務機構洗錢自評估作為一項常態化工作。

今年4月，《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號）頒布，并自2021年8月1日起施行。該文件進一步明確了金融機構反洗錢內部控制和風險管理規范，要求金融機構要參照國際通行規則，開展洗錢和恐怖融資風險自評估，并根據風險狀況和經營規模建立內部控制制度和相應的風險管理政策。

作為上述一系列政策的保證，《修訂草案》第二十七條規定，金融機構應當依照該法規定建立健全反洗錢內部控制制度，評估自身洗錢風險狀況并制定相應的風險管理措施，結合實際情況建設反洗錢相關系統。

要言之，“風險為本”這一理念已經不再只是合規義務或監管原則，而是成為了一種法律義務。而2021年3月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也一再強調企業的合規建設。

對反洗錢義務機構的幾點建議

一是完善董事、監事、高管人員以及三道防線履職要求，按照行業最佳實踐或行業監管機構或協會出臺的指引文件，逐步制定各層次員工的履職責任書、履職清單，確保監管法令與政策要求的“規定動作”得到有質量的實施。

央行于2018年發布的《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引（試行）》第十條規定，法人金融機構董事會承擔洗錢風險管理的最終責任；法人金融機構監事會承擔洗錢風險管理的監督責任；法人金融機構高級管理層承擔洗錢風險管理的實施責任，執行董事會決議。銀保監會于2019年發布的《銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，亦明確要求銀行業金融機構應當建立組織架構健全、職責邊界清晰的防范洗錢和恐怖融資風險的治理架構，明確董事會、監事會、高級管理層、業務部門、反洗錢和反恐怖融資管理部門和內審部門等在洗錢和恐怖融資風險管理中的職責分工，并由董事會承擔最終責任。

在2021年6月，銀保監會發布《保險公司董事、監事和高級管理人員任職資格管理規定》，在第二十八條中提出，保險公司董事、監事和高級管理人員需要進行任職資格核準的，應當向銀保監會或其派出機構提交接受反洗錢培訓情況報告及本人簽字的履行反洗錢、反恐怖融資義務承諾書。

與此同時，在央行辦公廳發布的《中國人民銀行辦公廳關于做好反洗錢執法檢查后續整改工作的通知》（銀辦發〔2021〕43號）中，也規定了完善反洗錢治理架構，進一步增強董事、監事和高級管理層履職實效。

二是根據不同的業務形態，特別是互聯網金融業務、零售銀行業務、跨境業務、匯款交易等高風險業務，重新梳理并修訂客戶盡職調查操作程序，并兼顧考慮金融消費者權益保護相關的法律法規，完善各合同、協議、契約文本的描述。

2021年，《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法（修訂草案征求意見稿）》《銀行跨境業務反洗錢和反恐怖融資工作指引（試行）》《匯款業務反洗錢和反恐怖融資工作指引》相繼出臺。這些最新發布的反洗錢監管文件都不約而同地明確了有關對客戶盡職調查的要求，并將客戶身份識別提升為客戶盡職調查；同時要求，反洗錢義務主體在收集、核實和保存真實有效的客戶身份的基礎上，應充分了解客戶的身份和交易背景；還應采取持續的盡職調查措施，持續關注并審查客戶狀況及交易情況；對無法完成盡職調查的客戶，采取相應的風險管控措施。

在跨境業務領域，銀行則應當貫徹落實“了解你的業務”原則，審查交易的合規性、真實性、合理性及其與跨境收支的一致性；并按照“邏輯合理性”和“商業合理性”原則對客戶和跨境業務準入后的后續交易及資金流向進行持續監測，辦理跨境匯款的還被要求應妥善地完成資料保存和信息傳遞工作。

綜上可知，過往的反洗錢義務機構基于傳統意義上的客戶身份識別制度而訂立了操作程序、方法以及相關表單或協議文本，已不能完全適應未來的反洗錢工作。鑒此，反洗錢義務機構應重點領會《修訂草案》第二十八條關于“金融機構應當按照規定建立客戶盡職調查制度”規定的精神，兼顧《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》的政策條款，加強義務機構內控制度體系和操作規程層面的修訂與更新工作。

三是盡快搭建并實施機構洗錢風險評估體系、方法論以及指標體系，同時，做好相關的資料保存，以備未來的內外部檢查之用。推動業務部門清理或梳理存量產品風險評估結論，并相應強化特殊管控要求。

根據《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險自評估指引》的精神，自評估工作應覆蓋本機構所有經營地域、客戶群體、產品業務（含服務）、交易或交付渠道；覆蓋所有與洗錢風險管理相關的分支機構及總部有關部門，并充分考慮各方面的風險因素，將其貫穿于決策、執行和監督的全部管理環節。

在固有風險指標層面，根據《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險自評估指引》的表述，需要將對機構整體進行評估的“平面的”指標體系細化為對四個維度以及各維度項下每個細分類別進行評估的“立體的”指標體系。在管控措施有效性評估項下，則細分為反洗錢內部控制的基礎與環境，洗錢風險管理機制有效性，和特殊控制措施的三層遞進融合體系，并突出強調了特殊管控措施與固有風險的映射關系。

為了提升反洗錢義務機構自主識別風險和管理風險的能力，高級管理層和業務部門及分支機構必須深度參與，完善并搭建起符合本機構業務特點的自評估機制，建立起從被動合規轉向主動風險管理的長效機制。

四是著手組織法律部門、合規部門會同外部專業機構，深入研究商務部等部委出臺的阻斷法令及反制裁法律，關注境內外輿情信息，建立反洗錢及制裁合規事務應急應訴機制，并積極與我國監管部門保持穩定順暢的溝通，以降低跨境業務中不確定性因素所致的各類風險。

《修訂草案》規定，外國當局未按照對等原則，也未與中國協商一致，直接要求中國境內金融機構提交中國境內信息或者扣押、凍結、劃轉中國境內財產的，或者基于不當域外適用法律，要求中國境內金融機構做出其他行動的，金融機構不得服從。如果金融機構認為有必要服從，應當及時提請國務院有關金融監督管理機構批準，并告知外國當局與國務院有關金融監督管理機構進行協商。對外國當局基于合理監管的需要，金融機構應當事先向國務院有關金融監督管理機構報告；對于可能影響中國國家主權、安全和利益或者公民、法人或其他組織利益的，應當事先獲得國務院有關金融監督管理機構的批準。此外，在《修訂草案》第五十六條罰則部分，還對域外適用方面進行了規定：如中國金融機構未經報告或者報批擅自采取行動的，由國務院有關金融監督管理機構對其進行處罰。

2021年1月9日，商務部發布的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第九條規定，當事人遵守禁令范圍內的外國法律與措施，侵害中國公民、法人或者其他組織合法權益的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當事人賠償損失；但當事人依照本辦法第八條規定獲得豁免的除外。根據禁令范圍內的外國法律做出的判決、裁定致使中國公民、法人或者其他組織遭受損失的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當事人賠償損失。

2021年6月10日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》，習近平主席簽署中華人民共和國第九十號主席令予以公布，并自公布之日起施行。這為我國依法反制外國歧視性措施提供了有力的法治支撐和保障。