基于風險導向的行政事業單位內部控制研究

云南省糧油科學研究院（云南省糧油產品質量監督檢驗測試中心）

引言

在風險導向下所開展的行政事業單位內部控制能夠更為嚴謹地強化各項工作的控制與管理，進而保障行政事業單位的健康穩定發展，為社會公眾提供更為優質的服務。

一、基于風險導向的內部控制相關概念

（一）風險導向

在行政事業單位中，風險的存在主要是指其實際的運營結果與計劃目標產生背離，其中兩者之差即為風險。在各個不同的活動及流程中及時發現所存差異的產生即為風險識別。風險導向的各項管理活動應建立在風險識別的基礎上，其是指單位按照計劃，對其自身發揮職能的各個部門與工作活動流程進行分別的風險防控，進而將風險規避的意識深入到各個崗位日常工作中去，在單位整體形成有效的風險防范與控制機制。而以風險導向為基礎而開展的內部控制管理工作，其涉及了行政事業單位的大事小事及全體工作人員。能夠有效地降低各種層面的相應風險，涵蓋內容極為廣泛，且控制工作的開展也極為徹底，幾乎是滲透到了每一個業務的子步驟。

（二）內部控制

內部控制是指在管理人員或相關管理機構為了進一步提高單位的運轉效率，保障財務信息安全、可靠且合法合規所構建的一套完整的控制體系。在本文中，以風險導向所開展的行政事業單位內部控制是以風險作為各項管理措施的線索，在其源頭進行控制以及全過程的控制，其并非僅是簡單意義的結果控制。在整個內部控制過程中，最為關鍵的即是對風險產生的源頭進行識別與控制。

二、行政事業單位內部控制風險的識別與分析

（一）組織層面的內部控制風險

其一，未建立專門的內部控制管理機構。在行政事業單位的內部控制體系中，內控組織結構的設置是否科學合理對后續的工作開展起到了極為關鍵的作用。組織結構是否規范亦是內控運行過程中影響風險發生的關鍵節點。但當前，諸多的行政事業單位，內控組織結構的設置往往是以分支型的特點存在，各類業務均存在獨立的負責人，內部控制管理的權力被各部門分割，并沒有形成專門且獨立的內部控制管理機構。這就導致各部門既具備自身業務管理權力，內部控制層面也具備一定權力，其中不乏存在職位兼任的狀況，這也就極易導致徇私舞弊等行為的產生，從而引發風險；其二，不相容崗位未做分離。在行政事業單位中，對各類不相容崗位進行分離是為了實現各個關鍵崗位的相互制約與監督，從而形成崗位之間的平衡狀態。但在部分事業單位中，由于其人員不足，或業務分配不明確導致崗位設置較為混亂，權責不清晰，一人多崗的問題仍未根除。關鍵崗位權責不分離的現象在當前行政事業單位中仍多有存在，這亦是行政事業單位中極為易發且性質嚴重的風險點；其三，關鍵崗位的內部控制風險。在行政事業單位中，關鍵崗位的存在說明其所涉及的業務是極為重要的，直接影響著單位的穩定與正常運營。當前，我國面臨著外部環境快速變化且經濟政策與法律法規緊隨形勢等不斷更新，而關鍵崗位對外部環境轉變的適應與處理又會對單位產生直接的影響。因此關鍵崗位人員其自身是否具備良好的綜合素質、其職業道德是否能勝任其所處的關鍵領域，皆是內部控制重點關注的內容，同時亦是風險易發的節點。

（二）制度層面的內部控制風險

其一，未建立健全相關制度。對于行政事業單位的內部控制而言，制度的保障是各項管理工作開展的依據。但諸多單位的制度仍以一紙空文的形式存在，其在制度建立的過程中，極少有單位依據單位特點與具體的業務情況進行制度的量身定做，多是直接照搬一些國家相關法規或是效仿其他單位的內部控制制度與規定。缺乏制度實質性的指導與約束，會導致諸多內部控制活動的實施難收其效。沒有健全的制度作為各項內控工作開展的保障，風險的發生也就不足為奇；其二，制度建設脫離了業務所需。在行政事業單位中，內部控制制度的建立其本質即是為了約束并控制各項具體的單位業務。但在當前的部分單位中，建立制度的過程中未能與各業務部門進行有效的溝通，使制度與業務之間產生脫鉤現象。并且業務部門的人員也難以參與制度的實際制定，如此一來，制度的存在也僅是紙上談兵。

（三）業務層面的內部控制風險

其一，預算環節存在的風險。在預算方面，對于預算編制的相關規定極為匱乏，編制的內容準確性與完善性存在明顯的不足。預算對于內部控制工作的開展起到了極為關鍵的作用，對各項業務在資金方面有了提前的約束及預測，如果對預算不進行明確的制度規定，導致其缺乏有效性與約束力，對后期的內控工作開展也就很難起到促進作用。另外，預決算在審批方面存在明顯的不足，審批不夠嚴謹。對于預算工作一旦發生需要調整的狀況，需要綜合考量，分析其是否會對全面預算造成影響。但由于工作的復雜性，部分行政事業單位不能對各預算工作進行全面的考察，僅采取了抓大放小的措施，但是小業務方面的預算調整積少成多，最終也會影響行政事業單位的整體預算狀況；其二，財務收支方面存在的風險。一方面存在收支業務在審批的過程中未能明確做好不相容崗位分離，收款、核算以及開票等會計行為存在一人身兼數職的狀況，這就有可能引發徇私舞弊等行為的產生。另一方面，在資金支出的執行過程中，不能進行有效的過程監督，或者進行跟蹤性質的分析工作，這均是行政事業單位內部控制開展過程中所存在的風險點；其三，采購業務內部控制風險。在行政事業單位中，采購業務是內部控制管理過程中所存的風險高危、高發區域。一方面，在實際的采購工作開展過程中，采購人員其自身的規范意識不夠強，專業水平有高有低，往往存在采購過程中簡化采購程序，或是對采購的方式進行更換，這些因素都極易導致風險的產生。另一方面，采購相關的預算編制前瞻性欠缺，在實際的采購業務中應用層對不高。較低質量的采購預算編制會導致在后期的采購工作中出現重復購買或盲目購買的現象，這對單位資產無疑會造成損失。

三、基于風險導向的行政事業單位內部控制優化措施

（一）組織層面的內部控制風險優化措施

其一，成立專門且獨立的內部控制管理機構。在行政事業單位中，可以“內部控制領導小組”的形式來對各個不同的部門進行協調與制衡。在進行相關事務的決策時，以集體投票的形式按照民主決策程序來執行，由此既保持了內部控制管理機構獨立的特性，又能聽取集體意見；其二，不相容崗位進行嚴格的分離。在內部控制工作開展的過程中，對于崗位的設置，要按照國家相關法律法規及上級要求進行部署，結合單位實際情況，嚴格堅持不相容崗位分離的原則。在崗位設置的過程中，要保持科學、透明以及制衡。風險易發的崗位要進行充分的分析，對風險點進行事先的風險評估，做好崗位不相容的識別與分離。崗位設置之后要明確各司其職、各負其責的崗位特征。職責進行準確的劃分，對各個崗位的工作狀況要有相應的記錄檔案，以此來應對發生問題之后的責任追究，避免互相推諉的現象產生；其三，加強關鍵崗位的隊伍建設。在關鍵崗位的人員選擇上，務必要具備高標準以及高要求。對關鍵崗位的人員綜合素質進行考量。對其業務能力進行定期的考察，督促其緊隨時代發展提高自身綜合素質。要對其崗位的職業道德方面作出明確的要求，并建立相關的準則，對違規或不符職業道德的行為進行適當的懲戒。

（二）制度層面的內部控制風險優化措施

其一，強化行政事業單位的內部控制制度建設。制度的存在是行政事業單位內部控制開展的基礎，是提高風險防范的保障。因此，制度建設是內部控制體系中的重中之重。結合法律法規，依據單位狀況，建立具備可行性、實效性的內部控制規章制度；其二，強化相互評價與績效考核的內控制度。為了避免在單位中各個部門形成各自為政，缺乏溝通交流的狀況，可以在各部門之間建立橫向的聯系，使各個部門能夠進行彼此的評價，并將其納入績效考核的指標體系；其三，強化制度與工作業務之間的有效結合。內控制度在實施過程中，要以單位中實際業務開展狀況進行適當的修改及完善。業務部門人員要積極反饋制度中所存在的不足與漏洞，制度設立部門與業務人員要進行積極的溝通，實現制度與業務高度的有機結合，避免在行政事業單位中出現“兩張皮”的現象。

（三）業務層面的內部控制風險優化措施

其一，全面加強各業務的內部控制風險防范措施。預算環節方面，財務人員要根據單位的財務狀況，合理地對下一年度進行收支狀況預測，結合業務部門進行科學、合理的預算編制，以起到指導作用。收支環節方面，要進行合理的約束與規范，對支出報銷等事宜進行嚴格的審核與監管。在審批方面，要杜絕財務章與領導私章一人獨攬的現象。在采購環節方面，要進行權力分割，避免一人負責的現象，物品采購過程中從選擇供應商，到采購的執行，再到物品驗收要有明確的規定與標準的流程，要確保采購物品的質量以及所需數量與單位實際狀況相匹配；其二，建立內外結合的內部控制評價機制。對于內部控制的執行狀況，要結合實際在單位中建立績效考核與績效評價機制。對內部控制的運轉效率及結果進行自我評價，并對其全面分析，進一步發現風險易發環節并建立適當的控制措施。以自我評價強化約束力與執行力，使內部控制的執行能夠化壓力為動力，確保單位有序發展。評價方面也需適當的采取外部評價活動。依靠第三方機構對單位中會計信息等進行審計考核，一方面避免單位存在業務能力不足，難以發現問題的現象，另一方面也可借助外部第三方機構的評價來杜絕單位中可能存有的徇私舞弊行為；其三，加強信息化建設。在當前信息技術快速發展的今天，大數據等先進管理工具的出現，能使單位的內部控制工作開展取得進一步提升的效果。以大數據等對單位內部各方面信息數據進行分析，能對可能存在的風險進一步挖掘，能夠有效規避人工判斷所產生的失誤，使得風險易發點及內控開展過程中所存在的漏洞進一步地降低與削弱，進而維護行政事業單位的穩定運營。

結語

以風險導向所開展的行政事業單位內部控制管理工作，其有效實施的基礎即是能夠有效發現各類風險的存在，進而針對性地對其建立防控措施。以風險作為導向的內部控制框架是單位能夠突破管理瓶頸的有效路徑，但其在實施過程中要結合單位實際狀況。并且內部控制的運行是一個動態的管理過程，風險的存在亦是緊隨單位的內外部環境變化而發生改變。因此，行政事業單位要在實踐過程中，不斷地完善與優化內部控制體系，以此來更好地防控風險，進而保障單位的穩定、健康運營與發展。