基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

云南省糧油科學(xué)研究院（云南省糧油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心）

引言

在風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下所開展的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貜?qiáng)化各項(xiàng)工作的控制與管理，進(jìn)而保障行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

一、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部控制相關(guān)概念

（一）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向

在行政事業(yè)單位中，風(fēng)險(xiǎn)的存在主要是指其實(shí)際的運(yùn)營(yíng)結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)產(chǎn)生背離，其中兩者之差即為風(fēng)險(xiǎn)。在各個(gè)不同的活動(dòng)及流程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)所存差異的產(chǎn)生即為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的各項(xiàng)管理活動(dòng)應(yīng)建立在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，其是指單位按照計(jì)劃，對(duì)其自身發(fā)揮職能的各個(gè)部門與工作活動(dòng)流程進(jìn)行分別的風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的意識(shí)深入到各個(gè)崗位日常工作中去，在單位整體形成有效的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制機(jī)制。而以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)而開展的內(nèi)部控制管理工作，其涉及了行政事業(yè)單位的大事小事及全體工作人員。能夠有效地降低各種層面的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，涵蓋內(nèi)容極為廣泛，且控制工作的開展也極為徹底，幾乎是滲透到了每一個(gè)業(yè)務(wù)的子步驟。

（二）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是指在管理人員或相關(guān)管理機(jī)構(gòu)為了進(jìn)一步提高單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，保障財(cái)務(wù)信息安全、可靠且合法合規(guī)所構(gòu)建的一套完整的控制體系。在本文中，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向所開展的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是以風(fēng)險(xiǎn)作為各項(xiàng)管理措施的線索，在其源頭進(jìn)行控制以及全過程的控制，其并非僅是簡(jiǎn)單意義的結(jié)果控制。在整個(gè)內(nèi)部控制過程中，最為關(guān)鍵的即是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭進(jìn)行識(shí)別與控制。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析

（一）組織層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

其一，未建立專門的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)。在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系中，內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)合理對(duì)后續(xù)的工作開展起到了極為關(guān)鍵的作用。組織結(jié)構(gòu)是否規(guī)范亦是內(nèi)控運(yùn)行過程中影響風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。但當(dāng)前，諸多的行政事業(yè)單位，內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置往往是以分支型的特點(diǎn)存在，各類業(yè)務(wù)均存在獨(dú)立的負(fù)責(zé)人，內(nèi)部控制管理的權(quán)力被各部門分割，并沒有形成專門且獨(dú)立的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致各部門既具備自身業(yè)務(wù)管理權(quán)力，內(nèi)部控制層面也具備一定權(quán)力，其中不乏存在職位兼任的狀況，這也就極易導(dǎo)致徇私舞弊等行為的產(chǎn)生，從而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；其二，不相容崗位未做分離。在行政事業(yè)單位中，對(duì)各類不相容崗位進(jìn)行分離是為了實(shí)現(xiàn)各個(gè)關(guān)鍵崗位的相互制約與監(jiān)督，從而形成崗位之間的平衡狀態(tài)。但在部分事業(yè)單位中，由于其人員不足，或業(yè)務(wù)分配不明確導(dǎo)致崗位設(shè)置較為混亂，權(quán)責(zé)不清晰，一人多崗的問題仍未根除。關(guān)鍵崗位權(quán)責(zé)不分離的現(xiàn)象在當(dāng)前行政事業(yè)單位中仍多有存在，這亦是行政事業(yè)單位中極為易發(fā)且性質(zhì)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；其三，關(guān)鍵崗位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。在行政事業(yè)單位中，關(guān)鍵崗位的存在說明其所涉及的業(yè)務(wù)是極為重要的，直接影響著單位的穩(wěn)定與正常運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前，我國(guó)面臨著外部環(huán)境快速變化且經(jīng)濟(jì)政策與法律法規(guī)緊隨形勢(shì)等不斷更新，而關(guān)鍵崗位對(duì)外部環(huán)境轉(zhuǎn)變的適應(yīng)與處理又會(huì)對(duì)單位產(chǎn)生直接的影響。因此關(guān)鍵崗位人員其自身是否具備良好的綜合素質(zhì)、其職業(yè)道德是否能勝任其所處的關(guān)鍵領(lǐng)域，皆是內(nèi)部控制重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，同時(shí)亦是風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的節(jié)點(diǎn)。

（二）制度層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

其一，未建立健全相關(guān)制度。對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制而言，制度的保障是各項(xiàng)管理工作開展的依據(jù)。但諸多單位的制度仍以一紙空文的形式存在，其在制度建立的過程中，極少有單位依據(jù)單位特點(diǎn)與具體的業(yè)務(wù)情況進(jìn)行制度的量身定做，多是直接照搬一些國(guó)家相關(guān)法規(guī)或是效仿其他單位的內(nèi)部控制制度與規(guī)定。缺乏制度實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)與約束，會(huì)導(dǎo)致諸多內(nèi)部控制活動(dòng)的實(shí)施難收其效。沒有健全的制度作為各項(xiàng)內(nèi)控工作開展的保障，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也就不足為奇；其二，制度建設(shè)脫離了業(yè)務(wù)所需。在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制制度的建立其本質(zhì)即是為了約束并控制各項(xiàng)具體的單位業(yè)務(wù)。但在當(dāng)前的部分單位中，建立制度的過程中未能與各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效的溝通，使制度與業(yè)務(wù)之間產(chǎn)生脫鉤現(xiàn)象。并且業(yè)務(wù)部門的人員也難以參與制度的實(shí)際制定，如此一來，制度的存在也僅是紙上談兵。

（三）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

其一，預(yù)算環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)。在預(yù)算方面，對(duì)于預(yù)算編制的相關(guān)規(guī)定極為匱乏，編制的內(nèi)容準(zhǔn)確性與完善性存在明顯的不足。預(yù)算對(duì)于內(nèi)部控制工作的開展起到了極為關(guān)鍵的作用，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)在資金方面有了提前的約束及預(yù)測(cè)，如果對(duì)預(yù)算不進(jìn)行明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致其缺乏有效性與約束力，對(duì)后期的內(nèi)控工作開展也就很難起到促進(jìn)作用。另外，預(yù)決算在審批方面存在明顯的不足，審批不夠嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)于預(yù)算工作一旦發(fā)生需要調(diào)整的狀況，需要綜合考量，分析其是否會(huì)對(duì)全面預(yù)算造成影響。但由于工作的復(fù)雜性，部分行政事業(yè)單位不能對(duì)各預(yù)算工作進(jìn)行全面的考察，僅采取了抓大放小的措施，但是小業(yè)務(wù)方面的預(yù)算調(diào)整積少成多，最終也會(huì)影響行政事業(yè)單位的整體預(yù)算狀況；其二，財(cái)務(wù)收支方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。一方面存在收支業(yè)務(wù)在審批的過程中未能明確做好不相容崗位分離，收款、核算以及開票等會(huì)計(jì)行為存在一人身兼數(shù)職的狀況，這就有可能引發(fā)徇私舞弊等行為的產(chǎn)生。另一方面，在資金支出的執(zhí)行過程中，不能進(jìn)行有效的過程監(jiān)督，或者進(jìn)行跟蹤性質(zhì)的分析工作，這均是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制開展過程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；其三，采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。在行政事業(yè)單位中，采購(gòu)業(yè)務(wù)是內(nèi)部控制管理過程中所存的風(fēng)險(xiǎn)高危、高發(fā)區(qū)域。一方面，在實(shí)際的采購(gòu)工作開展過程中，采購(gòu)人員其自身的規(guī)范意識(shí)不夠強(qiáng)，專業(yè)水平有高有低，往往存在采購(gòu)過程中簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，或是對(duì)采購(gòu)的方式進(jìn)行更換，這些因素都極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。另一方面，采購(gòu)相關(guān)的預(yù)算編制前瞻性欠缺，在實(shí)際的采購(gòu)業(yè)務(wù)中應(yīng)用層對(duì)不高。較低質(zhì)量的采購(gòu)預(yù)算編制會(huì)導(dǎo)致在后期的采購(gòu)工作中出現(xiàn)重復(fù)購(gòu)買或盲目購(gòu)買的現(xiàn)象，這對(duì)單位資產(chǎn)無疑會(huì)造成損失。

三、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化措施

（一）組織層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化措施

其一，成立專門且獨(dú)立的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)。在行政事業(yè)單位中，可以“內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組”的形式來對(duì)各個(gè)不同的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)與制衡。在進(jìn)行相關(guān)事務(wù)的決策時(shí)，以集體投票的形式按照民主決策程序來執(zhí)行，由此既保持了內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的特性，又能聽取集體意見；其二，不相容崗位進(jìn)行嚴(yán)格的分離。在內(nèi)部控制工作開展的過程中，對(duì)于崗位的設(shè)置，要按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)要求進(jìn)行部署，結(jié)合單位實(shí)際情況，嚴(yán)格堅(jiān)持不相容崗位分離的原則。在崗位設(shè)置的過程中，要保持科學(xué)、透明以及制衡。風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的崗位要進(jìn)行充分的分析，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行事先的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好崗位不相容的識(shí)別與分離。崗位設(shè)置之后要明確各司其職、各負(fù)其責(zé)的崗位特征。職責(zé)進(jìn)行準(zhǔn)確的劃分，對(duì)各個(gè)崗位的工作狀況要有相應(yīng)的記錄檔案，以此來應(yīng)對(duì)發(fā)生問題之后的責(zé)任追究，避免互相推諉的現(xiàn)象產(chǎn)生；其三，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位的隊(duì)伍建設(shè)。在關(guān)鍵崗位的人員選擇上，務(wù)必要具備高標(biāo)準(zhǔn)以及高要求。對(duì)關(guān)鍵崗位的人員綜合素質(zhì)進(jìn)行考量。對(duì)其業(yè)務(wù)能力進(jìn)行定期的考察，督促其緊隨時(shí)代發(fā)展提高自身綜合素質(zhì)。要對(duì)其崗位的職業(yè)道德方面作出明確的要求，并建立相關(guān)的準(zhǔn)則，對(duì)違規(guī)或不符職業(yè)道德的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽徒洹?/p>

（二）制度層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化措施

其一，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。制度的存在是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制開展的基礎(chǔ)，是提高風(fēng)險(xiǎn)防范的保障。因此，制度建設(shè)是內(nèi)部控制體系中的重中之重。結(jié)合法律法規(guī)，依據(jù)單位狀況，建立具備可行性、實(shí)效性的內(nèi)部控制規(guī)章制度；其二，強(qiáng)化相互評(píng)價(jià)與績(jī)效考核的內(nèi)控制度。為了避免在單位中各個(gè)部門形成各自為政，缺乏溝通交流的狀況，可以在各部門之間建立橫向的聯(lián)系，使各個(gè)部門能夠進(jìn)行彼此的評(píng)價(jià)，并將其納入績(jī)效考核的指標(biāo)體系；其三，強(qiáng)化制度與工作業(yè)務(wù)之間的有效結(jié)合。內(nèi)控制度在實(shí)施過程中，要以單位中實(shí)際業(yè)務(wù)開展?fàn)顩r進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷募巴晟?。業(yè)務(wù)部門人員要積極反饋制度中所存在的不足與漏洞，制度設(shè)立部門與業(yè)務(wù)人員要進(jìn)行積極的溝通，實(shí)現(xiàn)制度與業(yè)務(wù)高度的有機(jī)結(jié)合，避免在行政事業(yè)單位中出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。

（三）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化措施

其一，全面加強(qiáng)各業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范措施。預(yù)算環(huán)節(jié)方面，財(cái)務(wù)人員要根據(jù)單位的財(cái)務(wù)狀況，合理地對(duì)下一年度進(jìn)行收支狀況預(yù)測(cè)，結(jié)合業(yè)務(wù)部門進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)算編制，以起到指導(dǎo)作用。收支環(huán)節(jié)方面，要進(jìn)行合理的約束與規(guī)范，對(duì)支出報(bào)銷等事宜進(jìn)行嚴(yán)格的審核與監(jiān)管。在審批方面，要杜絕財(cái)務(wù)章與領(lǐng)導(dǎo)私章一人獨(dú)攬的現(xiàn)象。在采購(gòu)環(huán)節(jié)方面，要進(jìn)行權(quán)力分割，避免一人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，物品采購(gòu)過程中從選擇供應(yīng)商，到采購(gòu)的執(zhí)行，再到物品驗(yàn)收要有明確的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)的流程，要確保采購(gòu)物品的質(zhì)量以及所需數(shù)量與單位實(shí)際狀況相匹配；其二，建立內(nèi)外結(jié)合的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，要結(jié)合實(shí)際在單位中建立績(jī)效考核與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)內(nèi)部控制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率及結(jié)果進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并對(duì)其全面分析，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)環(huán)節(jié)并建立適當(dāng)?shù)目刂拼胧?。以自我評(píng)價(jià)強(qiáng)化約束力與執(zhí)行力，使內(nèi)部控制的執(zhí)行能夠化壓力為動(dòng)力，確保單位有序發(fā)展。評(píng)價(jià)方面也需適當(dāng)?shù)牟扇⊥獠吭u(píng)價(jià)活動(dòng)。依靠第三方機(jī)構(gòu)對(duì)單位中會(huì)計(jì)信息等進(jìn)行審計(jì)考核，一方面避免單位存在業(yè)務(wù)能力不足，難以發(fā)現(xiàn)問題的現(xiàn)象，另一方面也可借助外部第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)來杜絕單位中可能存有的徇私舞弊行為；其三，加強(qiáng)信息化建設(shè)。在當(dāng)前信息技術(shù)快速發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)等先進(jìn)管理工具的出現(xiàn)，能使單位的內(nèi)部控制工作開展取得進(jìn)一步提升的效果。以大數(shù)據(jù)等對(duì)單位內(nèi)部各方面信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步挖掘，能夠有效規(guī)避人工判斷所產(chǎn)生的失誤，使得風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)點(diǎn)及內(nèi)控開展過程中所存在的漏洞進(jìn)一步地降低與削弱，進(jìn)而維護(hù)行政事業(yè)單位的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

結(jié)語(yǔ)

以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向所開展的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作，其有效實(shí)施的基礎(chǔ)即是能夠有效發(fā)現(xiàn)各類風(fēng)險(xiǎn)的存在，進(jìn)而針對(duì)性地對(duì)其建立防控措施。以風(fēng)險(xiǎn)作為導(dǎo)向的內(nèi)部控制框架是單位能夠突破管理瓶頸的有效路徑，但其在實(shí)施過程中要結(jié)合單位實(shí)際狀況。并且內(nèi)部控制的運(yùn)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過程，風(fēng)險(xiǎn)的存在亦是緊隨單位的內(nèi)外部環(huán)境變化而發(fā)生改變。因此，行政事業(yè)單位要在實(shí)踐過程中，不斷地完善與優(yōu)化內(nèi)部控制體系，以此來更好地防控風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保障單位的穩(wěn)定、健康運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。