基層事業單位專項資金管理的專業水平能力探析

王文博 金昌市金川區水務局

引言

基層事業單位專項資金管理作為財政支出的重要內容，在我國經濟高質量發展中發揮極為重要的促進作用。同時，專項資金是基層事業單位履行特定職能的有力保障，基層事業單位專項資金管理專業水平能力的提升又是其財務管理轉型的關鍵。所以，針對目前專項資金使用上“重投入、輕效益”的弊端與運作中低效、浪費、舞弊等風險，需盡快厘清現狀，剖析專業水平能力不足的根源，提出相應優化優化提升路徑。

一、專項資金相關概述

專項資金是由政府部門批準設立的且由各級財政統一安排的，用于公共設施建設與科教文衛等公益服務方面，以支持經濟社會發展的專項用途資金，為實現既定目標或特定任務而專項設立并始終飽有專款專用職能屬性。因此，對基層事業單位這一專項資金使用者而言，尚需構建科學合理的管理機制，提升專項資金管理能力，才能發揮出基層事業單位使用專項資金促進經濟與社會發展作用，確保預期目標的穩步推行。

為了確保民生項目的進程與質量保障和政府工作效率的優化提升，同時為基層事業單位考核與績效評價提供基準依據，基層事業單位更需提升專項資金管理水平，并始終密切關注其與基層財管水平的相互關系。在具體運用中，有效辨識各種短板與風險隱患，科學管理專項資金的入與出，并對資金分配與使用發揮作用效益進行監督，同時借助大數據背景下的信息化建設，加速專項資金專款專用的相關數據采集、分析與預警，最終助力基層事業單位在專項支出不斷擴大模式下的精細化管理水平提升。

二、基層事業單位專項資金管理存在的不足

（一）預算編制方面

從現階段實情分析，專項資金管理工作的有序開展要以預算編制工作為基礎。而對基層事業單位專項資金預算編制工作的研究中不難發現，其預算編制科學性不足，資金配置與使用隨意性大。當下的基層事業單位各建設項目預算編制通常以增量預算方法為主，并未廣泛普及靈活性較大的零基預算方法。同時，專項資金使用常以分配理念為先，在項目支出預算編制方案中，適當采用任意比例進行隨意增量編制，而并未充分考量資金支出基數的不斷增長所增加的財政壓力。另外，項目開展均有一定的不確定性，但在編制下財年預算時，只為應付預算編制任務，前期論證支持不充分，績效目標設定不夠細化和量化，卻將項目資金需求直接納入項目庫作為預算編制范疇，先敲定總額，上報預算缺少詳細規劃和立項依據的單位為數不少。在專項資金實際使用過程中，卻不免有各種客觀原因會導致項目建設進度緩慢或是延期問題。這些預算編制管理弊端會嚴重影響專項資金使用效益，以至于不同程度限制或阻礙社會公益服務事業的健康發展。

（二）資金使用方面

基層事業單位專項資金使用領域相對廣泛，但上級下撥款向數額會有一定限度，尤其是在當下后疫情發展時期，財政資金整體存在一定壓力，會更加加大專項資金的統籌安排難度。基于專項資金在統籌安排和監督管控流程的不足，使用環節亦會出現與之相應的問題。一方面，在實際工作中存在項目之間相互挪用，又作臨時調整用途的風險隱患；另一方面，基層事業單位個別財務人員業務水平和職業素養不高、報賬管理流程不規范、記賬不規范等問題偶有發生，這不僅使項目資金信息準確性降低，還易引發專款不專用等不法行為。

（三）決算評價方面

一些基層事業單位為了解決本單位的經費不足問題，會有意做大項目方案，從而盡量多地申請專項資金。但在年終財務決算時又存在因項目建設進度緩慢，項目資金支付不及時，也不乏部分專項資金賬戶分文未動的現象，從而形成結轉結余資金。根據現行管理辦法和規定，對專項資金的結轉結余情況，基層事業單位必須及時上報主管部門和財政部門，并按照相關規定進行清理上繳。但部分基層事業單位對已完結項目和無法正常使用形成的結余資金上繳財政部門后，并未及時進行結余資金的科學統籌安排，而是又將該資金做簡單安排，撥回原單位的財務賬上。這樣年終決算完處理結轉結余資金的效果不僅影響專項資金使用成本，而且還會造成資源的浪費問題，降低使用效益，更有形成單位“小金庫”的潛在風險。

（四）績效評價方面

基層事業單位專項資金的使用涉及多個領域，給予之適配的績效評價環節帶來一定難度，支出類別復雜、使績效評價工作量呈幾何式倍增。在項目支出績效評價方面，國家及地方各級已針對性地出臺了相應政策和制度，但目前來看，財政部門往往把撥款事項當作重心，而忽視項目資金使用績效的管理與跟蹤，而基層預算單位也只一味要錢、用錢。因此，工作開展流于形式，評價結果應用不足，績效評價監管工作并不理想，很大程度上還會造成資金浪費。

三、基層事業單位專項資金管理的專業水平能力不足原因

（一）機制權力制衡視角

機制權力制衡失效從根本上影響了基層事業單位專項資金管理在預算、決算、使用以及績效評價、監督管控方面的專業水平能力建設。截至目前，大部分基層事業單位并沒有專項資金管理方案，照搬照抄，嚴重缺乏實效性，以至出現制度缺失、挪用或占用資金等情形。同時，預算績效管控和責任約束不足，亦會滋生基層事業單位對各建設項目前期調研不夠，規劃設計不科學，導致預算編制科學性和完整性不夠，工程建設遲緩、質量不達標或專項資金賬目不清晰等問題。此外，部分基層事業單位建設項目多，但工作人員較少，無法動態化地實時跟蹤與管理項目質量并缺乏科學而正向的激勵政策，使員工工作熱情受到影響，不愿意提升自身的專業勝任能力和工作效率。加之內審機構乏力，公開性、透明性與獨立性不足，而上級部門的政府審計又以抽查為主、普查為輔，導致基層事業單位專項資金支出專業化監督管控機制不到位，發現問題不深入。此外，有些地方基層財政部門沒有設立專業的預算績效評價管理機構，并對基層預算單位的預算績效評價工作指導不夠，政府各職能部門對績效評價結果缺失歸口追責，沒有形成有效利用績效評價結果進行規范專項資金管理的導向機制。

（二）業務內控建設視角

基層事業單位內部對專項資金的內控管理重視程度與執行力不夠，也是專項資金管理專業水平達到瓶頸的主要原因。首先，其專項資金內控的目標不夠明確。當前的基層單位內控主要在日常業務管理方面，而缺乏系統性的長遠目標，故一味追求項目申報和資金撥付。但假如這個項目本身就缺乏目標、偏離正軌，必將導致整個項目的完敗，也就意味著投入的建設資金會“打水漂”。其次，內控管理模式較為陳舊，缺乏可操作性，導致“重爭取、輕監管”的思想肆意蔓延，資金內部管控乏力，將會大大增加專項資金使用風險。再次，專項資金內控管理的有效運行不是一家之事，而需要內部業務、財務、內審等部門以及政府財政、審計部門的通力合作。但往往業務部門只關心項目進程與完成與否，在開支方面卻不加顧忌；而財務部不參與具體施工，因此對業務不夠熟悉、不甚了解，僅能按照實報實銷直接支付，缺失了事中監管職能。最后，基層單位管理層的風險管控意識缺失，不能做到事先協調與有效溝通，亦是致使專項資金管理不盡規范的關鍵主因。

（三）績效評價監督視角

目前，因為基層事業單位對績效評價監督工作的重視程度和認知深度不夠，對資金使用效果考量缺位，專項資金管理的績效評價缺乏公平公正性與及時完整性。在設立績效評價目標時，業務與財務部門往往工作氛圍相對封閉，溝通交流不夠暢通。在組織實施中，又更為偏重資金使用合法性與真實性的有效驗證，缺少對其績效評價過程和成果應用的廣泛關注。同時，基層事業單位在開展專項資金績效評價時，科學有效應用各項指標進行量化評價的專業能力不足，基層事業單位相關工作人員只是一味機械地將指標模板進行簡單復制，自行評價過程很隨意。此外，現行的基層事業單位普遍輕視專項資金績效管理的事前評估工作而更側重于事后評價，沒有形成全過程管理的預算績效管理理念。

（四）信息技術支撐視角

在信息時代的發展進程中，大數據、人工智能等新興技術的引入使各基層事業單位的專項資金管理更上一個臺階。目前，限于財政資金壓力和傳統理念束縛，很多基層事業單位的信息化應用程度不高，還有些單位不愿使用新興技術提升信息化應用水平來加強日常監管。因此，從財政、審計部門視角來看，不利于全面、實時監督管理；而從基層事業單位專項資金管理的專業水平能力提升而言，也制約了其財務管理向自動化、智能化、數字化轉型，不利于專項資金管理流程的優化以及賬務核算的效率和規范性的提升。

四、提升基層事業單位專項資金管理專業水平能力的路徑

（一）構建全方位制度建設體系

政府會計制度與預算法的頒布踐行，促進基層事業單位專項資金管理制度的完善建成，也是保證資金使用安全有效，提升公共服務效率與效果的根本保障。因此，基于上述兩項法律準則并結合基層事業單位實情，認真編制與之相匹配的專項資金管理方案，完善內控機制有效運行的制度環境，充分杜絕機制權力制衡失效，并對專項資金使用進行實時監督、指導和增加相關干部任期考核指標等方式，助力專項資金管理能力的全面提升。另外，財政部門還需聯合上級單位踐行業務培訓機制，督促預算單位用科學的方法編制預算，測算過程要有理有據，嚴格落實預算項目庫制度，建立健全預算績效管理優化的制度機制。此外，不斷加大內審、政府審計部門的審計力度，必要時建立引入社會第三方專業機構開展專項資金管理鑒證制度，不斷推動落實對項目預算的編制、執行、和完成情況進行全面審計的監督制度，開展追蹤問效，提升專項資金的使用效益。

（二）加強內控執行落地

以內控機制為內控執行力的載體，結合基層預算單位項目管理特點，針對性設計專項資金管理的具體、科學的控制目標和內控舉措保證績效目標的實現。為了提升專項資金管理的內控效力，要基于內控五要素出發，在內控環境、風險評估、控制活動、信息溝通與內部監督等方面全面促進內控機制的全方位發力，并針對基層事業單位的管理體制、機構設置、人員崗位、權責分配、項目管理與流程管控等多維度施行不相容崗位相互分離的“內部制約”，以利于專項資金管理中舞弊和低效行為的根本杜絕。

具體而言，針對專項資金內控內容，主要關注資金審批與實施，計劃編制與采購，資金收付與核算等重要崗位。另外，對關鍵崗位還應實行定期輪崗制，并在領導班子提升專項資金管理的內部管控意識基礎上，強化其任職期間的經濟責任審計，并對預算單位啟用一票否決機制，有責必追。同時全面貫徹實施歸口管理，加強國庫集中支付監管力度，把握重點，確保審核，以嚴把項目建設質量關，營造內部監督管控氛圍。除此之外，還要嚴控專項資金所形成的資產，定期開展資產清查工作，進而實行資產動態管理，以盤活存量、用好增量，實現基層事業單位專項資金的效益發揮。

（三）強化績效監督管控能力水平

探索建立基層事業單位科學而完整并且公平、公正的績效管理體系，把績效管理納入預算管理全過程，是提升其專項資金績效監督管控能力的核心之舉。隨著各單位專項資金用途的激增和領域的不斷延伸，還應適時深化評價目標體系，不斷科學細化多級評價指標體系，分別針對各級層次，拓展績效評價具體內容，使之覆蓋基層事業單位專項資金使用全過程，及時向社會公開績效評價信息。除了量化指標合理制定之外，還可將社會公眾滿意度等定性指標納入相應指標體系，進而提升專項資金績效評價精度與準度。另外，強化專項資金使用的績效評價管理機制。具體執行包含項目的立項、審核、專項資金的調配到使用的全過程跟蹤監督與評價反饋，有效降低專項資金運轉的潛在風險和浪費、腐敗現象的發生概率。同時不忘加強專項資金的績效評價結果應用于規范實施項目的全生命周期管理，把預算績效管理工作納入預算單位績效考核內容，更要作為一級地方政府的重要考評依據，進而推動基層事業單位專項資金管理水平的持續提升。

（四）提升搭建技術支撐平臺能力

隨著我國經濟社會不斷發展，基層專項資金管理規模越來越大，管理決策對信息的需求也變得越來越精細化。作為財政部門，應充分利用先進信息技術，采用領先技術手段，建立自動化、智能化和數字化的專項資金管理信息系統平臺，通過業務和財務的有效融合，以實現基層專項資金管理的科學化與高效化。另外，利用信息系統進行基層事業單位的專項資金管理是一項系統工程，財政部需聯合其他部門，在達成資源共享的基礎上，為基層事業單位專項資金管理提供便利數據庫，并把專項資金管理系統與政府采購、投資評審、財政監察、審計等系統進行有效協同集成，助力基層事業單位專項資金管理的全方位實時跟蹤、監管。

結語

綜合以上分析，經濟發展需要專項資金的大力支持，但是在專項資金管理過程中還是存在一些問題，影響著基層事業單位經營管理。所以在基層事業單位履行社會服務職能的基礎上，做好專項資金的統籌配置與使用監管，才能對提升專項資金使用效益發揮重要意義，充分發揮專項資金的作用，提升基層事業單位的管理水平。