行政事業單位內部控制報告質量研究

肖文秀 武平縣文物保護服務中心

引言

財政部及行政事業單位相關管理部門，對行政事業單位內部控制報告的制定標準應制定嚴格的執行標準，國家財政部門可以根據各級行政事業單位內部控制報告的編制情況，掌握和了解單位內部管理水平和內控工作的執行效率，并以此為依據對行政事業單位完善內部控制工作提出相應的指導意見。行政事業單位根據上級財政部門下達的指導意見，應調整內部控制工作，完善內部控制報告的編制流程，細化編制內容，補齊工作短板，降低內控風險。

一、內部控制報告的概念

根據當前行政事業單位內部控制報告編制的規定，我國行政事業單位需要根據內部控制報告的管理制度，結合自身運行效益情況，編制能對內部控制執行情況進行全面反饋的綜合性文件。內部控制報告由國家財政部統一部署，各行政事業單位要按照單位行政管理關系，由下級內控管理部門將內部控制報告逐級向上級主管部門報送[1]。

二、內部控制報告的主要內容

我國行政事業單位內部控制報告覆蓋了單位層面和業務層面各類經濟業務活動。具體來說，編制內部控制報告需要從單位多個層面出發，對單位內部控制系統運行情況和成果具體進行分析。其中，單位層面涉及內控機構組成和運行情況，單位內部控制工作應根據組成和運行情況建立權力制衡機制，設立相應的關鍵指標；業務層面要涉及具體的職責分離執行情況、業務輪崗實施情況、內部控制制度落實情況等關鍵指標；信息系統層面需要對涉及系統建設與投入資金規模情況的仔細摸查，確保覆蓋的完整程度，對單位內部控制信息系統改造升級情況和系統模塊聯通情況，對大數據平臺建立等關鍵指標要進行嚴格把控。通過對以上領域的分析與評估，總結單位內部控制實踐中取得的成果與經驗，并了解單位內部控制工作中存在的瓶頸，為編制內部控制報告提供合理依據。

三、行政事業單位內部控制報告質量問題分析

（一）內部控制報告佐證材料的可靠性無法保證

內部控制報告牽涉到單位內部多個部門，部分行政事業單位沒有成立專業的內部控制團隊，內部控制報告的編制和執行過于依賴單位財務部門，而財務部門中部分人員缺乏相關的專業培訓，部門之間的溝通存在問題，導致內部控制報告佐證材料的可靠性無法保證。不僅如此，行政事業單位在內部控制制度的關鍵節點風險評估不到位，無法針對性設計控制方法，不能找到最佳應對策略。

（二）檔案管理制度缺失造成內控資料采集困難

一方面，由于大多數單位沒有指派專人管理內部控制相關檔案，沒有專人收集和整理與內部控制實施相關的資料，即便有人收集資料，也存在資料殘缺不完整的現象；另一方面，部分行政事業單位的內部控制工作執行中缺乏監督，未按規定期限開展內控工作。比如單位未進行內部控制評價工作，內部控制工作人員沒有實行定期輪崗，缺乏專題培訓、資產盤查工作沒有定期開展、財務管理相關資料管理混亂等，導致單位內部控制資料無法進行有條理的收集和整理；此外，單位內部控制工作缺乏權威性，其他部門缺乏對內控工作的重視，因而沒有專人管理內部控制資料，也沒有專人負責內部控制工作的對接。

（三）內部控制報告編制評價機制不完善

由于在制定內部控制制度的過程中，對行政事業單位各業務部門的關聯性難以有效把控，在具體設置報告時，編制結果帶有編制人員的主觀性，更傾向于依照上級領導對內部控制報告編制的要求來擬定相關編制制度，失去編制的客觀性，導致在內部控制報告編制的自我評價方面，缺乏真實性和可靠性，造成報告失真。與此同時，單位內部各個職能部門對其內控體系的監督工作不到位，在內部控制制度的實施中，政府職能部門沒有及時介入報告編制的事前風險防控工作，造成內部控制報告編制的風險失控[2]。

四、影響行政事業單位內部控制報告質量的因素

（一）對內部控制重視程度不足

單位對內控建設方面重視程度不足，部分行政事業單位只重視單位的業務發展，對單位年底的績效完成情況過于看重，從而對內部控制工作過于忽視。單位領導和下級部門都沒有認識到內控工作對單位績效的重要性，往往認為內部控制是財務人員的職責，一般由財務人員監督和反饋內部控制工作的實施進度，沒有對其他部門的內部控制工作進行統一部署和籌劃，其他業務部門則缺乏內部控制工作的參與意識，導致內控報告編制工作執行困難，相關溝通不暢，財務工作人員缺乏積極性。最終，使得內控制度流于形式，造成內部控制報告的編制工作滯后、質量不高的現象。

（二）內部控制組織結構分工和責任不明確

盡管一些行政事業單位成立了相關內控機構，但是該組織機構在內部控制報告編制過程中人員的分工不明確，職能崗位安排不科學，內部控制制度落實不到位，其他科室缺乏參與度，財務部門執行乏力，導致內部控制報告的編制工作開展受阻。此外，有些行政事業單位自身人力資源有限，沒有單獨設置內部控制職能部門，還有些單位人員沒有正式編制，單位對這部分人員執行內控工作沒有進行明確分工，在實施過程中，沒有落實不相容職務分離的內控制約機制。

（三）牽頭部門缺乏權威性，執行層人員參與度不高

首先，行政事業單位內部控制工作由財務部門進行牽頭，在開展內部控制工作時往往會出現其他平級部門的不配合、不重視，例如不按時提交內部控制相關的數據資料、對財務部門傳達的內部控制工作敷衍了事等，這就造成單位內部控制報告編制工作的權威性無法有效發揮；其次，單位沒有制定明確清晰的內部控制報告的具體管理標準，沒有說清如何編制內部控制報告，從上至下沒有系統的專業培訓和考核，即使上級領導對各相關部門配合內部控制工作作出指示，其他部門對配合要求也視而不見，缺乏參與度。目前，單位執行層人員內部控制工作的參與度不高，人大、紀檢、審計等權威部門參與度不足，僅由財務部門主導的內部控制報告編制工作，就顯得十分乏力[3]。

（四）內部控制報告編制人員專業能力有限

內部控制報告編制人員能力有限，由此造成編制的內部控制報告質量無法保證。內部控制報告編制人員能力不足的原因主要有以下幾點：首先，對內部控制報告編制方法缺乏專業系統的培訓；其次，行政事業單位內部控制報告的編制人員受到內部控制崗位權限職責的限制，難以全面掌握單位內部控制材料和相關業務資料，造成單位編制的內部控制報告缺乏數據支撐和理論依據。

（五）制度更新不及時，內部信息缺乏時效性

首先，部分行政事業單位雖然更新了相關的內控制度，但對新發現的風險隱患仍不能進行及時改進，也沒有及時更新單位開展各項業務具體實施的流程；其次，一些單位人員受到技術條件和專業限制，沒有軟件開發的能力，無法開發出適合本單位的內部控制信息系統。部分單位雖然進行了內部控制信息化建設，但內部的預決算、物資采購、會計核算等各個模塊之間互不聯通，各個模塊之間未形成數據勾稽關系，無法有效比對；最后，單位內部控制信息系統更新不及時，缺乏后期的運營維護，導致內部控制信息缺乏實效性，造成本單位內控評價結果不夠理想。

（六）內部控制報告結果應用成效較差

內部控制報告編制完成進行上報后，對內部控制報告的質量沒有相應的評定，也沒有對報告內容進行仔細核實。行政事業單位內部控制工作中存在的問題既沒有得到全面科學的分析，也沒有得到積極有效的反饋，而且未提出切實可行的改進建議，導致行政事業單位內部控制報告結果應用成效較差，不能有效督促報告單位內部控制制度建設和有關文件的修訂，單位無法及時對內部控制制度執行中的有關問題進行修正，嚴重影響了內部控制工作的修正效率，不利于切實應用內部控制評價結果。

五、提高內部控制報告質量的策略

（一）建立職責分明的內部控制管理機構

行政事業單位應建立完善的內部控制管理機構，明確各個部門以及各個管理層級的崗位職責權限，科學收集匯總內部控制執行過程中的資料、文件，匯總至單位內部控制管理科室進行統籌整理，貫徹落實內部控制管理工作的規章制度，明確內部控制的具體流程，再進行內部控制報告的編撰工作。在內部控制報告編制的過程中，各部門在各司其職的基礎上還應緊密合作，讓內部控制工作貫穿始終，形成內部控制管理工作事前預測評估，以及事中監督控制，事后及時評價的完整工作流程，使內部控制報告的編制全面真實、客觀有效。

（二）打造專業的人才隊伍，提高內控工作質量

行政事業單位在進行內部控制制度制定中，涉及具體財經類專業制度設計時，應積極向當地財政部門確定其設計的規范性和合理性，確保內部控制制度能夠被有效執行。打造專業化的內部控制人才隊伍，由單位財務部門專業人員進行統籌設計內部控制制度規范，制定出詳細的內部控制制度模板，供其他部門實施和踐行，厘清內部控制的每條制度明細，依據本單位各自負責的業務領域和具體承擔的職能責任進行細分和優化，豐富內部控制內容，切實提升單位內控工作的質量，提高行政事業單位的管理水平。

（三）規范日常管理，確保內部控制落地

首先，應該對過去行政事業單位的內部控制管理活動中存在的薄弱點進行全面梳理，并根據內部控制制度進行糾正，彌補內部控制工作中的錯漏，制定相應的內部控制執行方案，有效化解內部控制的系統性風險；其次，單位層面的內部控制工作重點在于完善內部控制的整體組織架構，落實內控崗位責任制，形成關鍵內控崗位的制衡機制；再次，應在充分理清單位業務領域的基礎上，制定科學的業務流程圖和相應的管理制度。對行政事業單位的財政資金和資產等，通過確定歸口管理、財產保全、資產信息公開等制度，確保單位涉及資產、負債、收入、費用等的內部控制工作實施到位；最后，還需要加強對單位內部控制工作的評價和監督，強化執行能力，在保障內部控制能有效開展的基礎上，對內部控制相關的資料文件應進行匯總、收集，強化單位檔案管理工作，為行政事業單位編制內部控制報告提供真實可靠的資料和文件。

（四）根據“以報促建”理論提高內控報告質量

行政事業單位內部控制報告應不斷提升質量，設計規范的內部控制運行系統。企業在嚴格遵守相關規章制度外，還應該由專業的內部控制監督小組對各部門內控執行的規范性進行監督和檢查，同時單位應將內部控制建設情況列入各科室的年終績效考核評價中。此外，單位應建立和完善內部控制信息化系統，在系統中應清楚地設置內部控制風險節點以及相應的控制權限，對疑似的風險點運用信息系統進行攔截并提出警告，再由專業人員進行主觀研判。

（五）對單位業務活動進行統一部署，提高數據采集的準確性

應對行政事業單位的業務活動進行統一部署，明確各個部門開展的各項業務活動所涉及的主要職能。尤其是對于業務活動開展所留存的業務合同，應進行統一的管理，并將業務合同作為編制內控控制報告的重要依據之一。如果行政事業單位缺乏統一和標準的業務合同管理規范，將會造成內部控制報告中數據失真的問題。所以，行政事業單位的內部控制領導小組應制定專門的業務控制部門，將所有重要合同進行集中管理，從而有效保障單位內部控制數據采集的準確性。

（六）建立信息化系統，促進各項數據共享

科學高效的信息系統可以將內部控制中的基礎性工作在線上進行開展，提高工作效率，完善單位辦公管理系統，還有助于內部控制報告在編制過程中，快速便捷地從系統中提取出有效信息和相關數據，提升內部控制工作的準確性。除此以外，建設和完善內部控制系統，還可以加強各部門業務流程中，有效信息數據的交互共享，實現內部控制工作由線下單獨向各部門傳達，變為線上集中審批、共享數據信息的模式。一方面將事前審批和事后報銷的數據信息相關聯，另一方面實現了內部控制工作的前移，提高了單位內部控制能力的同時有效防范了外部風險。

（七）推動內部控制結果的應用

行政事業單位應注重對內部控制結果的應用，對內部控制報告編制的質量進行全程監督和科學評定，提升內部控制報告編制水平；同時，對報告編制的內容要進行抽檢核驗，保障內部控制報告的真實、可靠；還應全面分析單位內部控制報告中反映的各項問題，并進行期限內的調整和整改。評價與監督是單位經濟活動過程中用來確保內控制度被切實有效執行的有力措施，因此各單位要健全相應的內部控制工作激勵機制，將內部控制的監督、員工評價與績效考核結果掛鉤，對內部控制工作中出現的不規范行為和違紀行為進行嚴格的追責問責[4]。

結語

行政事業單位規范內部控制報告的編制已經刻不容緩，行政事業單位應認識到內部控制報告編制的質量影響著單位下一階段內部控制工作的整體規劃和布局。因此，行政事業單位應積極開展內部控制報告內容質量抽檢工作，不斷提升單位內部控制工作的水平，以保障單位經濟活動的平穩運行。行政事業單位應將內部控制報告的編制工作看作是單位管理工作的重點內容進行把控，對內部控制工作參與的人員進行嚴格的培訓，加強人員的內部控制管理意識，提升單位內部控制工作的水平，為單位今后的全面發展提供科學助力。