安全生產的法治問題（上）

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發系列文章，回憶并探討我國安全生產工作的發展與變革，以饗讀者。本文是第七篇。

黨的十九大標志著我國社會進入了新時代。新時代意味著各項事業應該具有新的氣象，新的標志性的特征。依法治安，建立安全生產法治秩序應該是安全生產的標志性特征之一。

進入21世紀，我國安全生產面臨前所未有的挑戰，重特大事故頻發多發。“遏制重特大事故”上升為這一時期的國家戰略，黨和政府采用一切可以采用的方法和手段來應對這一局面。經過近20年的努力，應該說，取得了顯著的成效。

據原國家安監總局資料，2005年，我國曾發生特別重大事故（一次造成30人以上死亡）多達17起（其中與職業安全事故相當的“工礦商貿”領域事故13起），2017年減少至1起（長途客運事故）；2005年的重大事故（一次造成10～29人死亡）117起（其中工礦商貿領域55起），2017年減少至24起（工礦商貿領域14起)。短時間內取得這樣的效果，在工業化國家解決此類問題的歷史上是很難找到先例的。安全生產取得這樣的成就真是得之不易，可以以此作為我國安全生產工作進入新時代的標志和節點。問題是，在新的時代，我們究竟還存在怎樣的問題和如何去應對？即問題導向和目標導向須清晰。

安全生產工作能取得如此成就，主要靠的是采取各種手段，持續保持高壓態勢的結果。制度的、政策的、行政的手段，形成了被稱為轟轟烈烈的安全生產運動。從理性角度分析，此種做法可能解決面臨的突出的矛盾和問題，對過往這段特殊時期可能是必要的；從長遠來看，其效果難以維持，因為其基礎不牢，甚至可能掩蓋了一些問題的存在，難以從根本上解決問題。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之顯著已如上述。但遏制一般工亡事故在工礦商貿領域卻未必有如此效果（人社部近年統計的工傷保險賠付的工亡人數幾乎年年呈上升趨勢可以為證），包括安全生產給全社會所帶來的成本（主要是政府和企業兩個方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生產新時代的任務不僅要繼續有效遏制重特大事故發生，更要從根本上，從基礎著眼，探索建立規范的、長遠的工作機制，以解決一般事故多發頻發問題，實實在在地把事故總量降下來。按照習近平總書記新時代中國特色社會主義思想，用法治思維和法治手段解決我們面臨的問題，似惟有依法治安，真正建立安全生產法治秩序的路徑可供選擇。

科學立法

那么，如何推進安全生產工作的法治建設？黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”其具體表現為：“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”

作為具體的、相對獨立的安全生產工作領域，其法治建設的著力點應放在立法、執法、司法和守法這4個環節，并根據具體情況而有所側重。

何謂科學立法？首先，應該根據調整對象的社會關系性質，以及試圖達至的法治目標，本著充分利用立法資源和節約社會成本的原則，對其進行系統有效規范。根據安全生產涉及的社會關系的性質（見《勞動保護》3期《安全生產的法律邏輯》一文），我國安全生產領域立法的最大問題便是其存在的《安全生產法》和《職業病防治法》“兩法并立”的狀況。將確保勞動者安全健康權利的事項人為地分割成兩個單獨的領域，分別進行立法，這在世界范圍內極其罕見。

對我們來說，工業化是舶來品，作為后起的工業化國家，解決工業化生產方式帶來的問題，需要這樣特立獨行嗎？似應該引起我們的重視和思考，認真客觀地分析我們這種“創造”的科學性和合理性。同時，“兩法并立”不僅浪費了有限的立法資源，還在多個層級加重社會成本負擔。譬如，兩法同行，必然要指定授權不同的法律實施部門，即形成“分割監管”的格局。這樣部門立法（包括法律法規草案的動議和起草、標準制定等)、執法等便需要兩套相似的、并行的系統，企業則要接受和應付該兩系統的要求和監督檢查（《安全生產法》和《職業病防治法》對“安全生產”和“職業病防治”所要求的確保勞動者安全、健康“三同時”制度即為一典型事例），使政府、企業層面治理該事項的成本大大地增加了。

因此，在安全生產領域實現真正的科學立法就要改變這種不科學的“兩法并立”現狀，借鑒工業化國家的普遍做法和國際勞工組織以國際法方式確立的模式，將保護勞動者的職業安全和職業健康納入一部統一的法律之中，進行綜合性的一致地規范，并由此解決我國勞動者安全、健康一體化監管的法律障礙。

其次，要按照安全生產事項所屬勞動關系的性質，去除《安全生產法》中那些混淆法律關系性質的龐雜規范，集中對勞動關系雙方主體權利義務，特別是對用人單位設定法定義務進行規范（像《職業病防治法》等其他勞動法文本那樣）（見《安全生產的法律邏輯》一文)。

再次，加強和改進安全生產的技術標準和規程的制定和實施，實現科學、具體、可操作。作為規范安全生產的法律，其位階高，具體規范相對較為原則，難以適用所有行業領域的具體場所中的具體事項，技術標準和相關規程正是填補法律這一缺憾的重要制度設計，為各國所通行。

我國的相關標準、規程存在著相對陳舊、原則和操作性不強的問題。要使標準、規程有效可用，一定要針對具體的行業、工藝，甚至具體危險狀況和單個危害因素，經過嚴格的科學研究和論證，才能達到。特別需要注意的是，對過往事故的技術分析往往成為新的技術標準的來源，即所謂“事故推動工作”。但在實際的事故調查中，我們似乎更偏重其管理等間接原因的分析和人員的責任追究，對其存在的技術方面的原因分析不夠，對其教訓的吸取（修訂相關技術標準）重視偏弱，這是需要改進的。

規范執法問題需要認真研究

執法問題是安全生產法治建設的核心，這是由其工作性質所決定的。制定規則固然重要，實施規則更直接關系到其結果。尤其在我國行政主導的特色下，安全生產執法問題更需要認真研究。

從理論上理解，嚴格執法必須全面遵循行政程序法規則和準確適用有關的實體規則。前者包括基本法律的行政處罰法等行政法的一般行政法規則和安全生產法相關法中的特別行政執法規范，后者包括安全生產法及有關法律法規中相關主體的具體權利義務規范，特別是當主體違反某項義務后所應承擔的后果的具體規定。這兩類規則事關法治中的程序正義和實質正義，必須一體嚴格遵循，不可偏廢，否則便無法治可言。

如果用上述標準來要求的話，我國相關行政機關作出的行為尚存在許多可商榷之處。首先，每年各個層級各種類型的安全生產檢查活動越來越受到質疑。質疑之點在于，這類檢查是否可歸類為行政執法行為，如果是執法行為，法律依據何在，其應有怎樣的程序等等。

安全大檢查起源于何時已無從考證，但其在新世紀以后愈演愈烈確是不爭的事實。由高規格領導帶隊對具體的安全生產工作進行檢查，代表著一種姿態，對相關方保持一種高壓態勢，偶爾為之，似情有可原，也符合社情民意。但近年來這類大檢查卻變得越來越頻繁，越來越常態化，甚至一個重要節日、會議、活動而在一個地區，乃至全國開展這樣的活動，引發了越來越多的詬病。級別高并不代表事事都專業，由各相關人員臨時拼湊，并不一定具有法定的執法資格和權力。不專業就抽調專家隨行，面臨困難就以督導政府為主，檢查企業為輔。此類徒具形式的檢查效果如何，成本幾何，似乎無人問津。

要建立安全生產的法秩序，規范行政執法行為，有必要對安全大檢查活動的有效性、必要性，以及其法律依據、合法程序進行深入研究和分析。（未完待續）