基層審計機關推進財政預算全覆蓋審計研究

秦楠 龍口市審計局

引言

隨著新形勢下審計全覆蓋的發展變化，財政預算執行審計的轉型升級勢在必行，2018年5月，中央審計委員會首次會議上習近平總書記強調“要拓展審計監督廣度和深度”“加大對重點民生資金和項目審計力度”，再一次對審計工作提出更高要求。對于基層審計機關來說，如何貫徹落實黨中央和國務院的要求，實現預算執行審計全覆蓋工作，消除審計盲區和死角，更好地發揮基層審計在黨和國家監督體系中的“神經末梢”功能，基層審計機關可謂任重道遠。

一、基層審計機關推進財政預算執行全覆蓋審計的現狀

（一）拓寬橫向審計監督面

近年來，基層審計機關開展財政預算執行全覆蓋工作，在現有融合審計的基礎上加大統籌力度。多采取銜接本級計劃和上級計劃、復合審計和滾動安排的方式，如對預算執行單位分類管理，重要部門每年必須審計，其他部門幾年內輪審計，逐步實現財政預算執行審計全覆蓋。

（二）加深縱向審計監督線

以往基層審計機關更多地關注地方一級預算單位財經法規執行情況，對二、三級單位和下屬企業大多列入延伸審計范疇，審計監督較為薄弱。隨著大數據分析技術方法的應用，基層審計機關利用財政資金聯網跟蹤審計分析平臺逐步開展對一級預算單位下屬的二、三級單位、使用財政資金的企業以及村居的審計。以筆者所在地區為例，2020年對本市全部121個一級預算單位和二、三級單位的財務數據和業務數據進行了全覆蓋分析，單獨立項關注了教育局下屬的學校、衛生局下屬的醫院。

（三）強化立體審計監督反饋

近年來，基層審計機關財政預算執行審計的方向主要由財政財務收支審計向財政資金績效審計轉變，審計方向從單個項目審計向宏觀審計轉變，審計的內容從單一預算執行審計向融合審計轉變。從財政預算執行審計全覆蓋反饋情況來看，能夠及時發現部分財政資金使用單位或項目存在不規范行為和腐敗現象，通過審計手段加強財政資金審批、使用、評估等事前、事中、事后監督，相關不規范行為初顯端倪就得到有效糾正整改，財政資金使用效益明顯提高。

二、基層審計機關推進財政預算執行全覆蓋審計面臨的困境

（一）財政預算執行覆蓋面不足

隨著全覆蓋理念的提出，基層財政預算執行審計的層次涵蓋所有使用財政預算資金的預算單位及相關企事業單位、鄉鎮政府，乃至村級組織，審計對象所掌握的數據量遠遠超過以往的理解。在簡政放權的背景下，行政事權基本集中在基層，基層審計機關現有審計力量難以滿足審計監督全覆蓋的目標。

1.基層審計人手少任務重

當前，隨著審計領域不斷拓寬，審計工作高質量發展的要求不斷提升，預算執行審計往往融合專項審計、政策跟蹤審計等項目。預算執行的審計的目標、重點都發生了很大的變化，加之基層審計機關人才引進速度較慢，導致繁重的審計工作與審計力量不足的矛盾日益突出。

2.審計隊伍專業能力不足

預算執行審計中涉及的審計事項日趨綜合化、多樣化、復雜化，審計人員不僅需要具備審計會計類專業素養和職業敏感性，還要具備法律、計算機、寫作等多方面的知識。基層審計機關的審計隊伍由于工作激勵、培訓等保障機制的不健全，很難提高審計人員的專業能力和專業水平，這在很大程度影響了審計職業化建設。

（二）財政預算執行審計監督水平有待提高

1.績效審計缺乏實踐經驗

近年來，預算執行審計中績效審計成為審計監督與評價的重點內容，基層財政資金的績效審計存在指標評價體系尚未完善和審計范圍局限的問題。績效評價的指標大多是財務指標，評價指標大多是法律法規，缺乏社會效益和環境效益等方面的指標；以筆者所在地區為例，績效評價的范圍往往局限于適用財政資金的部門單位、企業，對鎮（街、區）的績效評價尚未涉及。基層績效審計評價結果往往停留于表面，無法對資金使用的薄弱環節進行改進。

2.審計問題整改不夠到位

審計問題整改是審計后續工作的內在要求，也是體現審計價值的關鍵環節。基層審計機關整改工作往往存在以下三個問題：一是體制機制不完善。審計報未揭示制度本身的缺陷和漏洞，導致整改有難度。二是整改措施不夠完善。基層審計工作大多是事后整改且由于任務繁重無形放松了對整改反饋結果的檢查。三是認識不到位。相當一部分問題存在重申制度、今后加強管理等承諾式的整改，使整改僅停留在表面。

（三）財政預算執行審計組織技術方法有待優化

1.審計項目計劃科學性有待提高

基層審計機關年初下達的審計計劃一般是根據上級審計機關下達的審計任務并根據當地情況確定的，往往只是機械地將上級審計機關下達的計劃與審計機關自行確定的項目進行簡單匯總，審計年度計劃并不系統。此外，由于當地黨委和政府領導臨時交辦的項目比較多，上級審計機關從基層抽調審計人員等原因一定程度上占用基層審計資源，審計效率較低，影響了審計項目計劃的推進。

2.審計方法技術手段滯后

信息科技不斷發展，審計對象涉及的數據種類越來越龐大、細化、復雜。基層審計機關的財政預算執行審計信息化水平不高，電子數據的采集仍有難度，云計算、大數據、互聯網等新技術新方法未得到有效應用。且由于基層政府目前沒有統一的數據平臺，審計所需要的數據大部分分散在政府各職能部門，數據沒有統一標準和接口、數據重復、一致性差等質量問題導致數據可用性不高，加之有些數據存放在上級部門，基層審計部門無法獲取。

三、基層審計機關推進財政預算執行全覆蓋審計的突破口

（一）科學保障財政預算執行審計工作機制

1.建立健全審計項目計劃科學論證制度

按照全覆蓋的要求，基層審計機關在制定審計項目計劃時事先要進行周密的調查和分析，并廣泛征求各科室以及社會各界意見。既要制定本年度的審計項目計劃，又要制定長期的審計項目計劃，確保審計監督職責履職到位，同時要注意避免重復審計，科學利用審計資源。

2.強化整改落實發揮審計全覆蓋效能

基層審計機關要對審計整改情況跟蹤督促，落實整改責任、明確整改期限，及時將審計整改的進度情況向審計委員會和市政府報告。同時，針對審計發現問題，及時編發各類審計專報，為重要政策、措施的制定提供依據，充分發揮審計全覆蓋作用。

3.健全績效審計監督制度

中央關于《全面落實預算績效管理的意見》特別強調“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督”，基層審計機關在開展預算執行審計工作中實行預算執行情況和績效目標實現程度“雙監控”，同時對績效一般的政策和項目要督促改進，發現違紀違法問題線索及時移送。結合審計結果建議政府和財政部門完善預算績效標準體系，提高績效評價結果的客觀性和準確性。

（二）優化整合財政預算執行審計資源

1.優化整合內部資源，充實全覆蓋主導力量

財政預算執行全覆蓋審計對基層審計機關的內部組織機構管理、審計人員管理以及審計項目管理都提出了整體性要求。基層審計機關科學要配置審計團隊，統籌安排審計項目，提高統籌謀劃和業務指導能力，其中審計人員的技術能力是關鍵，基層審計機關要打破科室界限，實行“無科化”動態管理，實現審計人員、審計經驗、審計技術等資源全方位共享。

2.充分利用外部資源，提升審計監督效率效果

財政預算執行全覆蓋，就是要充分發揮國家利益捍衛者作用。對于基層審計機關來說，可以從以下兩個方面進行實踐：一是爭取黨委政府支持。及時匯報、積極溝通，爭取黨委政府以文件形式明確規定預算執行全覆蓋審計工作，減少審計阻力、降低審計成本。二是吸收社會中介機構、內部審計部門參與審計活動。基層審計機關可以根據不同審計項目，確定外部審計的參與程度、利用其審計成果的程度提升審計效率。

（三）完善創新財政預算執行審計工作方式

1.打通大數據運用瓶頸

基層審計機關要做好財政預算執行全覆蓋審計，就要大力引進大數據人才，建立大數據審計隊伍，不斷擴大數據采集范圍，更新數據采集方式。對復雜的行業性數據，立足自身能力開展技術攻關，積累經驗，形成完善的操作規程，為實現財政預算執行全覆蓋提供有效技術保障。

2.創新審計手段

為落實財政預算執行審計全覆蓋要求，基層審計機關可以運用審計核查與被審計單位自查、現場審計與非現場審計、傳統審計與大數據審計相結合的方式，采用常規內容審計與專題審計結合方式突出審計全覆蓋重點。

結語

財政預算執行全覆蓋審計是審計順應時代發展、推動審計事業轉型發展、加快消除審計盲區的現實需求，也決定著國家審計未來的發展方向和績效水平。基層審計機關實現預算執行審計監督全覆蓋，能夠更好地盤活審計資源，提高審計效率，掃除審計盲區，更好體現基層審計在國家審計中的“神經末梢”功能。