加速地方政府數字化轉型的對策研究

張冬梅，閆利光

（中央民族大學經濟學院，北京100081）

為順應數字經濟發展趨勢，建設數字中國與釋放數字化活力，自黨的十九屆五中全會以來，我國各地在“十四五”規劃中積極探索政府數字治理戰略，為產業數字化與數字產業化提供全方位、智能化的公共服務。數字時代已經到來，加速地方政府數字化轉型是各地的發展契機，也承擔著各地經濟社會發展的重要使命。

一、數字時代各地發展數字經濟是重要發展戰略之一

2020年新冠疫情這一突發公共衛生事件加速了我國經濟社會各領域的數字化轉型，同年我國數字經濟增速是GDP增速的三倍多，數字經濟規模占GDP的比重高達38.6%。就近期國內外經濟發展形勢而言，數字經濟發展相對最為迅速。過去十年經濟發展實踐已經證明是移動互聯網爆發階段，美股互聯網、軟件與服務表現尤其突出，驅動美股科技股市值占比從21%持續提升至35%；中國也成長出阿里、騰訊、字節跳動等為代表的消費互聯網巨頭，我國數字經濟目前已經進入快速發展期。黨的十九大報告明確提出，要建設網絡強國、數字中國、智慧社會，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，發展數字經濟，培育新的增長點，形成新動能。隨著我國數字產業化與產業數字化的推進，如何實現數據要素市場優化配置，提升數字政府數字治理效能，是“十四五”期間我國面臨的重要課題之一。在數字經濟環境下，各地為搶占發展先機，加速推動本地政府數字化轉型，為發展數字經濟提供數字化基礎設施等公共服務，同時也為轄區民眾提供智能化民生性的公共服務。

二、發展數字經濟的過程伴隨著地方政府提供數字化公共服務的過程

在數字時代，數字經濟這一新形態應運而生，它是建立在大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等新一代數字技術基礎上的，突破了固有的時空限制和傳統產業邊界的新經濟模式，能大幅減少中間環節與降低交易成本，實現各類市場主體的廣泛連接與密切協作，還能促進市場規模優勢的發揮與市場需求潛力的釋放。為使各地能夠把握發展契機，亟需在轄區內構建以數據為關鍵生產要素的數字經濟生態，通過大數據技術引導與實現地方稟賦資源的快速優化配置，形成地方具有核心競爭力的特色優勢產業，因此，地方經濟數字化轉型與升級尤為必要，這是從經濟發展思維到技術應用的全部數字化轉型，是地方實體經濟與數字經濟融合化發展；否則，數字時代的地方經濟競爭優勢則難以發揮。

數字經濟的發展要素主要包括數字技術、數字設備，以及其他數字化中間產品和服務等多項投入；概莫能外，地方政府要為傳統的實體經濟數字化轉型提供相關公共基礎設施及相應的公共服務，這主要有三：其一是地域內固定寬帶網絡和移動寬帶網絡的規模部署及其系統的演進升級，建成與地域外順利對接的數據中心，通過數據中心的整合，引導與規范地方企業的數字化建設，引進與支持地域外的企業進駐或產業鏈延伸；其二，致力地方政府電子政務平臺建設，同時利用線上線下結合的方式，為企業與民眾提供便利、可及的一體化的公共行政服務；其三，在交通運輸、網絡等公共基礎設施上進行數字化設置，借助人工智能導航技術、傳感技術等提高公共基礎設施的資源在線水平。

三、地方政府數字化轉型驅動了地方數字治理與公共服務供給模式創新

在數字時代，參與地方經濟社會發展的企業、民眾等多元主體對地方數字治理的訴求越來越多，眾多強烈訴求推動地方政府把改革和發展的重要結合點聚焦在建立服務型政府的地方數字治理與創新公共服務供給模式上來。

（一）滿足多元經濟主體的數字化公共需求亟需政府的數字治理

數字治理實質上是通過數字技術實現傳統公共行政向現代公共治理轉變的一種新手段和新工具，即通過廣泛運用政府網站、社交網站和大數據、物聯網、云計算、人工智能等數字技術，追求治理手段的“數字化”“網絡化”“信息化”“智能化”。通過把治理理念融入地方政府治理體系，結合互聯網、大數據等數字技術的應用，加速形成數字化的公共服務運行新機制，實現政企互動、政民互動及多元互動的及時回應，借助技術創新實現體制機制創新，驅動地方政府將治理與創新有機結合。

地方數字政府是數字政府體系較為基層的組成部分，其數字化轉型需要在地方政府（省級）頂層設計和戰略規劃下，進一步深化“放管服”改革，結合地方建設實際，構建“數云集約共享的數字化基礎、智慧技術創新的數字化平臺、政務一網通治的數字化業務、賦能應用場景為主線的數字治理新政府”。數字化轉型后的地方政府在滿足數字化公共需求方面不僅效率提升更快與行政成本降得更低，而且能在民主參與、公共政策、多元互動合作等方面更好地實現共治的價值目標，進而實現社會治理的精準化和智能化，提升地方政府公共服務能力，切實為企業發展數字經濟服務。

（二）數字政府的數字治理驅動了地方公共服務供給模式創新

地方政府的數字化平臺建設驅動了公共服務供給與需求兩側雙向溝通瞬時有效的子平臺系統建設。從“便利、快捷、普惠”的角度出發，減少公共服務對象辦事所需的材料和流程，建起“通辦、統管、共治”的網絡一體化在線公共服務平臺，企業與民眾可以通過“掌上”移動互聯快捷進入到公共服務平臺，發送或反饋個性化、多樣化的公共服務需求信息，政府通過線上線下能夠及時精準地提供可獲得、立體化、體驗豐富的智慧服務。數字政府建設驅動創新公共服務供給模式主要有三：其一是驅動供給理念的轉變與革新，公共服務的供給理念由原來的“管理”轉變為“服務”，主動供給，創新供給，提升公共服務能力，把“全心全意為人民服務”貫徹到公共服務供給的全過程，進而驅動公共服務供給機制創新；其二是驅動供給內容進一步精細與豐富，數字政府能夠及時準確地獲取企業與民眾的公共需求信息，在數字技術的支持下，對相關信息通過系統性地收集、整理、分析、挖掘等，使得公共服務的具體內容更加人性化、個性化、均等化與智能化；其三是驅動供給方式變“一元”參與為“多元”參與的協同共建方式，數字政府的建設通過利用大數據驅動政府與市場、政府與社會及政府內部組織結構的深刻變革，形成政府、市場與社會等多元主體結構上互動、功能上互補、機制上互聯的供給體系，在數字政府的推動下，各主體分工合作，形成政府規劃布局與宏觀指導、企業微觀運營與技術支持、社會參與意見表達與監督的三方協作模式。

四、整體性與系統性的地方政府數字化轉型策略

在我國多級政府體系中，與中央政府相對的地方政府實行的是“?。ㄗ灾螀^、直轄市）—市（地區、自治州、盟等）—縣（市、旗等）—鄉（鎮等）”的四級地方政府體制。由于我國不同區域經濟社會發展差異顯著，即各地方的政府管理體制也略有差異，顯然，從中央到地方乃至地方基層垂直一體化的數字政府建設，無法體現包容差異，也不適宜當下的“放管服”行政管理體制改革。目前，我國已有一些省市在積極探索數字政府的建設，相對走在前列且地區經驗較為豐富的省、市有廣東、浙江、上海等，要鼓勵各地積極探索契合自身實際的數字政府建設。在遵循全國數字政府相關信息技術兼容與數據標準統一的基礎上，為切實保障?。ㄗ灾螀^、直轄市）域內“縱向到底及橫向到邊”的地方數字政府整體建設及信息系統的互聯互通，各地要進行整體性的戰略部署與本地各級政府的主動合作。

（一）省級政府完善本地的數字政府整體聯動機制

省級政府對實現中央政府的執行性職能與體現地方政府的管理性職能均具有信息與治理能力的雙重優勢，能夠兼顧前瞻性與系統性，因此，理所當然地由省級政府組織并實施本地數字政府建設的整體設計。顯然，這是位于地方政府體系頂級的省級、直轄市級與自治區級政府（全文統稱為省級政府）必然要承擔的重要使命。

1.集思廣益的地方數字政府頂層制度設計

首先，要結合本地經濟社會發展實際與地方政府體系實際，構建從省級到縣級甚至到鄉鎮級的信息化管理體制與聯動機制，整體設計要按照垂直一體化原則實現省級、市級、縣級甚至鄉鎮級的整體布局，切實保障創建與運行中的數字技術兼容與數據信息共享。其次，以法律制度的形式明晰界定地方各層級政府的權責分工，從根本上破除因縱向權力結構、地方屬地管理、部門條塊分割引起的數字政府規劃碎片化局面，在數字化操作運行順暢及安全保障方面完善制度規范，尤其是數據安全保密機制，要保障多維聯動的網絡安全，建立立體防護的網絡安全體系。第三，從地方政府體系的頂層上構架引導市場、社會參與的多元共治模式，如為充分發揮多元主體各自專長，可以采用政府管理、企業運營、社會互動與監督的數字政府運行體系，學習借鑒“數字廣東”的“管運分離”模式與“3+3+3”建設模式。各地要充分發揮龍頭地區地方政府的帶動作用，結合本地治理特色，創新創建適宜的數字政府建設方案。

2.省級政府在轄區內優化配置數字資源與有效激勵下級政府

一方面，在地方政府系統中，一般是省級政府具有更高的資源配置能力，在競爭激烈的市場中選擇對本地數字政府建設最適宜、最契合的數字技術運營合作伙伴（即企業），指引下屬各級政府與企業協作、共商建立本轄區統一的建設模式，包括大數據管理池、數據清洗處理機制、數據共享機制、數據使用反饋機制等。省級政府可根據轄區不同的發展水平合理規劃，實現數字資源的優化配置，穩妥有序地推進本地數字政府建設。另一方面，數字政府的數字化運行全過程留痕，省級政府對下級政府績效管理指標設計要包括對地方各級政府數字平臺運行全過程數據留痕的科學考核，確實實現陽光政府的決策可信度，并實行領導責任（終身）追究機制與安全監管機制，激勵與約束地方各級政府領導決策的客觀公允。

（二）省域內各級數字政府建設的協作配合與互助互促

1.省域內各級政府須協作配合，加速地方數字政府的一體化建設

省級政府積極促進轄區內各級政府進行現有各項業務的數字對接，互聯互通與數據共享，加速具有整體性與系統性的地方數字政府一體化建設。首先，是轄區內“一網通辦”的電子政務服務，即推進省域轄區內的政務服務數字化，地方各級政府包括鄉（鎮）村的政務服務由線下轉變為數字化的線上，只有省以下各級政府積極協作配合，才能加速省域數字政府的建設進程。其次，是“一網統管”的“智慧省域”建設，即在省域轄區內運用人工智能等先進數字技術服務于省域各項服務的“智慧化”運行，包括物聯管控便利的觸覺可及、智能深入分析的聽覺可及、場景視頻管理的視覺可及等數字平臺建設，提供智能化的公共服務。第三，是“一網共治”的多元協同數字治理，即以數據驅動、多元參與互動的方式形成政府治理科學決策，運用數據思維，融合數字化業務，把數字治理的范圍拓展到生產生活的各個方面。

2.省域內各級政府的互助互促加速地方數字政府的建設成效

我國不平衡不充分發展的矛盾也存在于同一省域內，因此，省域轄區內各級政府在數字政府建設過程中要相互支持與援助，這樣既節約成本，又提升建設成效。首先，上級政府對下級政府同樣秉承服務型政府的理念，參與到積極支持與援助下級政府的數字化業務中去，積極與現有業務系統對接與模塊化設計的改擴建等。其次，同級政府要相互幫扶與相互促進，各級政府之間統籌謀劃，做好需求分析，共商有無，完全可以通過協議模式，無償或有償采用軟件轉讓，各選所需相應模塊，共建開放平臺，推廣共享個性化應用，降低開發成本，避免重復投資。第三，下級政府尤其是欠發達縣市政府實事求是地表達需求與尋求幫助，并考慮開拓資金籌集渠道與創新運營機制，積極探索與社會資本合作，依托信息技術企業和相關智庫人員提升平臺運營效果。

（三）加速縣域數字政府的城鄉一體化建設

在地方政府層級結構中，縣域政府是省市政府與鄉（鎮）村政府的中間環節，對城鄉融合發展與鄉村振興負有直接責任的基層政府；而數字縣域是統籌發展數字鄉村與智慧城市的中樞鏈接與結合橋梁，在城鄉融合發展格局與布局中起著極其關鍵的作用。因此，加速縣域數字政府的城鄉一體化建設，對加速地方各級政府間的信息共享、快速反應、協同聯動起著重要作用。

1.加速數字鄉村建設，彌合城鄉信息鴻溝

數字鄉村是伴隨網絡化、信息化和數字化在農業農村經濟社會發展中的應用，以及農民現代信息技能的提高而內生的農業農村現代化發展和轉型進程。數字鄉村建設是長期系統工程，在上級政府指引下，地方政府不但要高效執行，還要勇于創新。首先，大力提升國家級投資基金與地方財政資金使用效益，加快鄉村信息基礎設施建設，提升鄉村網絡設施水平，完善鄉村信息終端和服務供給，加快鄉村基礎設施數字化轉型。其次，加強城鄉信息資源共享、整合與利用，統籌整合鄉村已有信息服務站點資源，促進數字鄉村與國內外其他區域進行廣泛的交流與合作。第三，提升鄉村數字治理能力，提高農村經濟社會綜合治理精細化、現代化水平，在地方政府大力支持下，推進農村信息平臺建設與在線政務服務。

2.縣域數字政府城鄉一體化建設的細化與拓展

首先，在地方數字政府建設框架下，就縣域數字政府運行子系統的設計要厘清不同地方政府的共性與差異，就顯著區別于其他地方經濟社會發展所需的運行模塊，其設計考慮由本地方政府自行設計或重點考慮其建議。其次，體現縣域政府治理精細化的個性與特性模塊不僅是簡單嵌入而是深刻融入地方數字政府運行體系中，實現基層城鄉地區差異性偏好的數字公共服務全覆蓋。第三，對縣域政府從事數字治理的專業人士進行專門培訓，逐漸提升全縣域政府職員的數字治理能力，為創造數字產業、數字經濟的數字運營環境及轄區公眾提供線上線下全方位的服務，提升縣域政府治理效能。