政府在上市公司破產重整中發揮的積極作用探討— 以C公司破產重整為例

李霞 重慶鋼鐵（集團）有限責任公司

引言

當前國家宏觀經濟形勢嚴峻，特別是受新冠肺炎疫情影響，許多上市公司都遭遇到嚴重的財務危機和經營困境，有的甚至面臨退市風險，如果處理不當，勢必會造成重大損失，影響證券市場穩定。在政府提出“六穩六保”、全面推進落實供給側結構性改革、市場化、法制化手段解決債務危機的大背景下，近年來申請破產重整的上市公司越來越多，破產重整正在逐步成為上市公司化解危機的重要手段之一。上市公司破產重整程序復雜，一般需要政府、法院、債權人、股東等多方主體共同參與，基于上市公司在社會經濟中舉足輕重的地位，我國政府參與上市公司破產重整程度往往較高，在參與過程中如何發揮積極作用和影響力，使真正具備挽救價值的上市公司在政府的支持下重獲新生。本文將通過對C公司破產重整案件的分析，總結出政府參與上市公司破產重整的成功經驗和啟示，以期對政府參與類似工作提供借鑒與啟發。

一、破產重整基本概念

破產重整，簡稱重整。指專門針對可能或已經具備破產原因但又有維持價值和挽救希望的企業，由各利害關系人申請，并在法院的主持和利害關系人的參與下，進行業務重組和債務調整，以協助債務人擺脫財務困境、恢復盈利能力的法律制度。

二、政府參與上市公司破產重整法律依據

我國破產重整制度以《企業破產法》為基礎，在實踐中不斷地豐富、發展和完善，其中，上市公司的破產重整是《企業破產法》實施以來出現的新生事物，涉及《公司法》《證券法》等法律的適用以及司法程序與行政程序的銜接問題。《企業破產法》中并沒有對政府參與上市公司破產重整作出明確的規定，但在不同層面的文件中能夠找到相關法律依據，主要涉及以下三個方面。

（一）參與破產重整申請工作

《關于審理上市公司破產重整案件工作座談會紀要》（法〔2012〕261號）規定，上市公司住所地人民政府向法院出具維穩預案。

（二）參與破產管理人工作

《關于審理企業破產案件若干問題的規定》（法釋〔2002〕23號）第48條規定，清算組成員可以從破產企業上級主管部門、清算中介機構以及會計、律師中產生，也可以從政府財政、工商管理等部門中指定。《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第十八條規定，人民法院可以指定清算組為管理人。因此，上市公司重整案件的管理人可以由政府有關部門與社會中介機構、金融監管機構等共同組成的清算組擔任。

（三）參與破產重整協調工作

《關于審理上市公司破產重整案件工作座談會紀要》（法〔2012〕261號）規定，人民法院審理上市公司破產重整案件，要充分發揮地方政府的風險預警、部門聯動、資金保障等協調機制的作用，積極配合政府做好上市公司重整中的維穩工作，并根據上市公司的特點，加強與證券監管機構的溝通協調。

三、C公司破產重整案例分析

（一）基本情況介紹

C公司是一家A＋H股上市公司，原是當地重點國有企業之一，控股股東為C集團。破產重整前，公司因產品定位不合理、資金短缺、負債高企等一系列問題，生產經營舉步維艱，多年持續巨額虧損。2016年末公司已資不抵債，到了難以為繼的地步，并因2015年、2016年連續兩年虧損面臨退市風險。一旦處置不善，后果不堪設想。

2017年，C公司進行了破產重整，通過調整出資人權益、債務打折、資本公積轉增股本償債、剝離部分資產以及引進戰略投資者等一系列措施，最終化解了近400億元債務，消除了退市風險，擺脫了經營危機，鳳凰涅槃，獲得新生。

（二）政府參與動因分析

1.維持社會經濟平穩

如果C公司破產清算，一是普通債權人清償率極低，債權人利益嚴重受損。二是C公司退市，股東損失極其慘重。三是職工面臨失業，極易引發勞工和社會穩定問題。四是地方實體產業受到巨大沖擊，甚至可能會由經濟問題，逐漸演化為社會問題、穩定問題，阻礙地方經濟發展。

2.保證區域金融市場穩定

C公司歷史悠久，經濟上與其他地方國企聯系密切。一旦公司破產清算，為其提供巨額擔保和借款的大股東、其他地方國企以及金融機構將一次性承受巨額擔保和債權損失，進而可能引發系統性債務危機，對區域金融市場、資本市場沖擊巨大。

綜上所述，如果上市公司破產清算，將是地方政府難以承受之痛。政就府本具有保護社會金融穩定、促進就業等職能，因此，確保上市公司的穩定與發展，利用破產重整方式使其重獲新生，對所有地方政府都具有重大意義。

（三）政府發揮的積極作用分析

公司從2017年4月24日被債權人申請破產重整到當年12月29日重整計劃執行完畢，僅用了8個月時間，效率高，成果好。在整個破產重整過程中，政府發揮了不可或缺的作用，主要表現在以下三個方面。

1.為破產重整申請受理獲批提供支持

公司當年4月24日被申請破產重整，7月3日才被法院裁定受理重整申請，歷時約2個月，在立案過程中，當地政府起到了決定性作用。當地政府致函中國證監會，商請中國證監會支持重整，中國證監會作出無異議復函并抄送最高人民法院；再由受理法院通過省高級人民法院報告最高人民法院；最后最高人民法院收到中國證監會無異議復函和下級法院的報告后，批復同意受理。整個過程涉及地方政府、證監會、最高人民法院等部門之間的溝通協調，難度巨大，沒有當地政府的支持，破產重整工作根本無法順利和高效的展開。

2.為成功引進優質戰略投資者提供引領

當地政府高瞻遠矚，堅決貫徹落實中央經濟政策，在國家大力推進供給側結構性改革等政策背景下，從鋼鐵產業結構調整升級和社會資源的合理配置出發，綜合考慮社會整體經濟效益，通過原控股股東有條件讓渡上市公司股票引入重組方，采用市場化方式成功引進優質戰略投資者S基金。S基金是中國第一支鋼鐵行業結構調整基金，其主要股東之一為中國鋼鐵行業的龍頭老大，其強大的股東背景以及為公司量身定制的未來商業發展計劃，得到了市場的認可和支持，在順利推進司法重整后續工作起到了至關重要的作用。

3.為破產重整方案順利通過提供保證

C公司破產重整采用了清算組擔任管理人的模式。管理人由政府副秘書長擔任組長，同時聘請在上市公司破產重整領域有豐富成功經驗的律師事務所擔任副組長，政府各主要部門全面參與。政府利用破產管理人身份，在爭取金融機構債權人、重要經營性債權人的支持上，發揮了積極作用。管理人組織重組方向債權人宣講公司未來發展理念及前景，增強債權人信心，并以政府名義向金融機構總行發出商請支持公司破產重整的函件；當地國資委多次協調市屬國企經營性債權人支持破產重整工作等。最終，C公司《重整計劃草案》獲得高票通過。

（四）破產重整效果分析

C公司破產重整已過去3年多，從目前的效果來看，無疑獲得了巨大成功。本文將從公司本身及其相關利益方兩個方面進行客觀分析。

1.對C公司自身的影響

C公司重整完成后，公司基本面發生根本性改善，生產經營完全恢復正常。一是公司產能逐步釋放，鋼產量從重整前的235.5萬噸提升到現在的近700萬噸，屢創新高；二是營收大幅增長，從重整前的44.1億元增長到現在的234.8億元，翻了5倍多；三是盈利能力逐步改善，毛利率逐年提升，利潤從重整前的巨虧數十億到每年穩定盈利數億元；四是資本結構明顯優化，償債能力顯著增強，資產負債率由重整前的資不抵債降至目前的不到40%。

2.對相關利益各方的影響

一是公司基本面徹底改善，未來發展可期，股票極具增值潛力和投資價值，極大地維護了中小股東和債權人的利益。二是公司積極推進薪酬制度改革，推出員工持股計劃，職工權益得到保障。三是公司債務危機消除，有力地維護了區域資本市場形象和金融生態環境，確保了相關區域的社會穩定。四是公司創造出更多的投資機會和就業崗位，活躍當地經濟，帶動當地就業，持續為當地政府貢獻稅收。

四、案例經驗總結與啟示

從破產重整效果來看，C公司已脫胎換骨，涅槃重生，當地政府參與破產重整過程中的成功經驗和啟示值得認真總結和借鑒。

（一）經驗總結

1.政府高度重視積極參與

上市公司破產重整涉及面極廣，政府應高度重視積極參與，充分利用其特殊地位，對上市公司在破產重整立案、引入戰投、協調重要債權人、協調法院、證監會以及政府各部門等方面給予重要支持，做好協調、配合工作，履行好維護社會穩定的職能，這樣才能高效地推進上市公司破產重整工作。本案例中，C公司得益于當地政府的積極協調與支持，才能在較短時間內完成破產重整工作。

2.避免行政力量過度干預

政府應遵循《企業破產法》等相關法律規定，這是破產重整成功的基石。但鑒于上市公司的公眾性和其破產清算帶來的巨大負面影響，政府在參與過程中往往會出現過度干預行為，以行政命令代替司法程序，這不但嚴重擾亂司法公正，阻礙破產重整進程，還會使那些本該消亡的劣質上市公司得以存續，破壞營商環境，妨礙我國市場經濟的發展。在本案例中，當地政府在重整過程中只是起引導作用，尊重法律事實，重整各項操作流程完全市場化運作，公開透明，獲得了債權人、投資人、職工等各相關利益方認可，重整計劃才得以順利通過，

3.堅持引進優質重組方

破產重整期間，企業面臨著盡快找到重組方，引入優質資源，恢復企業可持續經營的問題，但往往因為時間緊張，導致重整企業不能對重組方進行綜合考評，引入的重組方實力不足或者動機不純，對重整企業短期績效改善明顯，但后勁不足。政府在這時應當充分發揮其強大的資源優勢和對宏觀政策的把握能力，協助上市公司尋找優質的戰略投資者，為上市公司的長遠發展提供協助。在本案例中，當地政府始終聚焦主業，精準研判，以確保重組方有實力確實能夠帶領公司走出困境，恢復持續盈利能力。最終，公司引入優質重組方S基金。

4.充分發揮專業機構職能

專業人做專業事。上市公司破產重整涉及法律、證券、審計、評估、稅收等專業領域，如果工作團隊專業勝任能力不足，不能制定一份讓股東、債權人等相關利益各方滿意的、具有可操作性的重整方案，則本來可以得到挽救的企業，將不得不破產清算。本案例中，管理人采用了“政府＋中介機構”的模式。一方面政府利用破產管理人身份，發揮協調平衡各方利益、加速推進重整工作的作用，另一方面借助中介機構的專業性，減少政府的過度干預。這種管理人團隊的配置模式值得借鑒。

（二）研究啟示

1.出臺相應法律規范，明確職責邊界

從立法來講，《企業破產法》中沒有規定政府參與上市公司破產重整的權利，實踐中相關的法律法規也不統一。為進一步規范政府參與上市公司破產重整行為，國家應出臺相應的指導意見或者法律規范，包括明確政府參與破產重整企業的類型、環節、參與人員的資格和能力；建立法院與政府間的協調機制，加強府院互動；規范政府參與職權邊界，明確規定政府應更多地發揮協調和服務作用，禁止政府直接參與，防止其角色越位等。

2.始終堅持法治化市場化優先

上市公司重整在《企業破產法》規定的重整程序中進行，任何當事人不能游離于重整程序之外尋求權益解決之道，也不得在重整程序之內有法律禁止或難以滿足的非分之想，所有程序規則創新，都必須遵循相關法律規定，始終堅持以市場為導向，以法律為準繩解決問題，強化《企業破產法》的有效使用，發揮市場機制和法律機制在市場配置過程中的主導性作用，經得起市場的檢驗。

3.遵循市場配置重整資源

上市公司重整資源的配置是市場選擇的結果，要盡可能發揮市場的調節作用，讓市場這只“無形的調節之手”發揮基礎作用，包括上市公司是否需要重整，何時進行重整，如何配置重整資源等。在重整過程中，政府應充分發揮引導協調作用，確保市場主體充分進行博弈，實現資源的最優配置，這樣才能使不具備市場競爭力、喪失經營價值的企業退出，更好地發揮破產重整的作用，服務國家產業結構調整、實現高質量發展的大局。

結語

本文通過對當地政府參與C公司破產重整案件的動因、發揮的積極作用進行分析，總結出政府參與上市公司破產重整的四點成功經驗和三點啟示，雖然案例單一存在一定局限性，但希望可以對政府未來參與類似工作提供借鑒與啟發，使真正具備挽救價值的企業在政府的支持下重獲新生。