機(jī)構(gòu)改革對檔案工作職能履行的影響及對策研究

文/成都體育學(xué)院 魏麗平

2018年下半年以來，地方檔案機(jī)構(gòu)改革全面展開，基本實(shí)現(xiàn)了局館分設(shè)。機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步強(qiáng)化了檔案工作的政治屬性，體現(xiàn)了政事分開原則，檔案行政管理部門和綜合檔案館分別成為獨(dú)立行使檔案行政管理職能和承擔(dān)檔案收管用的部門，20多年攜手相伴的日子就此結(jié)束，此后各自踏上了新的征程，開啟了新的篇章。

一、機(jī)構(gòu)改革后檔案工作的變與不變

機(jī)構(gòu)改革對檔案工作的影響是顯而易見的，此次機(jī)構(gòu)改革調(diào)整的是檔案局館的設(shè)置和職能，檔案事業(yè)管理體制和檔案工作總體使命沒有改變。

（一）一個改變：檔案局館分設(shè)，職責(zé)分離，局館之間的關(guān)系和行政管理的推進(jìn)路徑發(fā)生了改變。機(jī)構(gòu)改革后，地方檔案局館分設(shè)，不再是你中有我、我中有你、不分彼此的關(guān)系，而是變?yōu)楣芾砼c被管理、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。檔案行政管理部門的主要職責(zé)包括加強(qiáng)頂層設(shè)計、完善法規(guī)體系、開展檔案執(zhí)法、履行指導(dǎo)職能、開展檔案宣傳教育5個方面，各級綜合檔案館重點(diǎn)承擔(dān)5個方面的基本功能，即愛國主義教育基地、檔案安全保管基地、檔案利用服務(wù)中心、政府公開信息查閱中心和電子檔案備份管理中心的功能。今后檔案局館將圍繞各自的工作職責(zé)、工作重點(diǎn)和發(fā)展方向去走自己的路，干自己的事，在推進(jìn)檔案事業(yè)進(jìn)步的道路上各司其職、各負(fù)其責(zé)，充分承擔(dān)好自己的角色、履行好自己的職能。

（二）兩個不變：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的檔案管理體制沒有變，地位作用和職責(zé)使命沒有變。此次機(jī)構(gòu)改革，檔案學(xué)界普遍認(rèn)為，雖然局館實(shí)行分設(shè)，但并沒有改變和突破我國長期以來實(shí)行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的檔案管理體制。今后，我們?nèi)匀灰赃@一原則為基本遵循，匯聚各級檔案部門的力量，共同努力、合力推動檔案事業(yè)發(fā)展。本次檔案機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整的是局館設(shè)置和隸屬關(guān)系，目的是要實(shí)現(xiàn)政事分開、政社分開，并不是要改變原有的檔案管理體制。機(jī)構(gòu)改革后，檔案行政管理部門和檔案館的職責(zé)更加明確，檔案行政管理主體地位并沒有削弱，反而得到了加強(qiáng)，黨中央和國家對檔案工作的高度重視沒有變，檔案工作基本的職責(zé)使命、功能作用沒有變。

二、機(jī)構(gòu)改革后影響檔案工作職能履行的因素

筆者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革后，雖然實(shí)現(xiàn)了局館分設(shè)，檔案局履行行政管理職能，檔案館承擔(dān)收管用職責(zé)，但在實(shí)際工作中，仍然存在影響局館職能發(fā)揮、影響檔案事業(yè)整體發(fā)展的一些因素。

（一）實(shí)際工作準(zhǔn)備滯后，導(dǎo)致檔案工作履職不到位不充分不順暢。2018年下半年以來實(shí)行的檔案機(jī)構(gòu)改革，盡管有自上而下的強(qiáng)有力的行政手段推動，但長期以來“兩塊牌子、一套人馬”的工作機(jī)制，使得檔案局館各個方面已然融為一體、親密無間，實(shí)行全面的政事分開并不容易。因此，在改革過程中，各地普遍采用先到位后理順、先運(yùn)轉(zhuǎn)后完善的做法將機(jī)構(gòu)設(shè)置框架建立起來，其余改革事項(xiàng)則邊改邊行，基層單位尤其如此。因此，就出現(xiàn)了雖然檔案局館分設(shè)已改革到位、但關(guān)系理順還在進(jìn)行當(dāng)中、各自工作推進(jìn)的理念和方式并沒有真正形成或改善的局面，這直接影響了檔案工作的開展，導(dǎo)致實(shí)際履職情況不到位、不充分、不順暢。

（二）局館之間的關(guān)系不夠明確，檔案館代行行政管理職能在基層單位尤其突出。機(jī)構(gòu)改革后，地方檔案局館分設(shè)，它們之間的關(guān)系也發(fā)生了明顯改變，但現(xiàn)行檔案法律法規(guī)中并沒有明確檔案局館之間的關(guān)系定位，相應(yīng)的制度或原則性規(guī)定也比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。按照改革的總體目標(biāo)而言，檔案局獨(dú)立行使行政管理職能，成為真正意義上的行政管理主體，檔案館主要負(fù)責(zé)檔案收管用、成為真正意義上的文化事業(yè)單位，改革后地方各級檔案局與綜合檔案館之間的關(guān)系應(yīng)為管理與被管理、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前來講，地方各級檔案行政管理部門與綜合檔案館并沒有完全理解和適應(yīng)這種關(guān)系變化，檔案館代行行政管理職能、“一家人情懷”“一盤棋思想”“局館聯(lián)動”的工作機(jī)制和模式仍在運(yùn)行，與改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)還有一定差距，對檔案事業(yè)整體發(fā)展影響不利。

（三）人才隊(duì)伍配備不到位，檔案工作職能履行效率與效果差異較大。此次機(jī)構(gòu)改革，“各地檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況各不相同，有的設(shè)了四五個處室，有的設(shè)了一兩個處室；有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部”。機(jī)構(gòu)改革后，各地檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備差異較大，檔案行政管理部門在職能履行上有強(qiáng)有弱，履職過程中有的底氣十足，有的則感覺名不正言不順，理不直氣不壯。另外，綜合檔案館在人才隊(duì)伍建設(shè)上，也面臨人才短缺的問題，不少檔案館工作人員更是擔(dān)心今后能否保留原有待遇，在工資、職稱、身份轉(zhuǎn)換等方面顧慮較多，對檔案事業(yè)未來的發(fā)展方向和重點(diǎn)感到迷茫和困惑。基于此種情況，檔案工作職能履行效率與效果自然不盡相同，檔案工作發(fā)展不平衡的問題進(jìn)一步凸顯。

三、今后檔案工作職能充分發(fā)揮的對策

地方檔案機(jī)構(gòu)改革沒有改變我國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的檔案管理體制，但檔案工作具體履職主體發(fā)生變化，職能推進(jìn)路徑跟以往也大不相同，今后要確保檔案工作職能得到更好地履行和發(fā)揮，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面進(jìn)行思考，做好應(yīng)對。

（一）繼續(xù)堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理體制，在推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)中，提升檔案治理能力。長期以來，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的體制下，我國檔案事業(yè)得到了長足的發(fā)展，檔案工作責(zé)任主體明確，已經(jīng)形成了從中央到地方、從檔案形成部門到檔案管理、監(jiān)督部門的完備的國家檔案治理體系，這是未來促進(jìn)國家檔案事業(yè)改革與持續(xù)發(fā)展的核心力量。今后，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持這一管理體制，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的時代背景和新的形勢下，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以完善檔案治理體系、提升檔案治理能力為目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)揮各級檔案行政管理部門宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)檔案館“五位一體”功能定位，同時發(fā)揮檔案室檔案資料積累和輸送、檔案學(xué)會社會化服務(wù)功能，從整體角度推動檔案事業(yè)大發(fā)展。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，全面推進(jìn)依法治檔、依法行政、依法履職。2012年，黨的十八大報告提出加快建設(shè)社會主義法治國家后，法治建設(shè)在各個領(lǐng)域取得重大發(fā)展。具體到檔案事業(yè)來講，依法治檔、依法行政、依法履職成為檔案法治建設(shè)的重要內(nèi)容。在推進(jìn)檔案法治建設(shè)的進(jìn)程中，科學(xué)立法成為前提和基礎(chǔ)。這次機(jī)構(gòu)改革后，檔案局館分設(shè)，但現(xiàn)有法律法規(guī)對機(jī)構(gòu)改革后局館之間的關(guān)系沒有明確的規(guī)定，檔案館方面的立法也還存在空白和漏洞，這對于檔案局館依法治檔、依法行政、依法履職顯然不利。隨著改革的深入，檔案工作領(lǐng)域還將不斷涌現(xiàn)出新情況新問題，在推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，檔案法律法規(guī)體系的制訂、修訂和完善仍有大量的工作亟須進(jìn)行。

（三）主動適應(yīng)改革，改變傳統(tǒng)工作模式和習(xí)慣，找準(zhǔn)今后工作重點(diǎn)和發(fā)展方向。機(jī)構(gòu)改革后，地方檔案局館要主動適應(yīng)改革，改變長期以來局館合一的工作模式和思維慣性，檔案行政管理部門今后應(yīng)以依法行政、依法治檔、依法監(jiān)督、提升檔案事業(yè)治理能力和現(xiàn)代化水平為總體目標(biāo)，站在如何更好地推動檔案事業(yè)整體發(fā)展的角度，圍繞檔案立法、頂層設(shè)計、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督指導(dǎo)、宣傳教育等方面開展工作，主要發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和檔案行政監(jiān)管的作用，綜合檔案館應(yīng)思考作為文化事業(yè)單位，如何擯棄行政化，更好地發(fā)揮“五位一體”功能，突出公共性、服務(wù)性和開放性，提升專業(yè)化服務(wù)水平。檔案學(xué)會應(yīng)進(jìn)一步克服行政化傾向，逐步承擔(dān)更多的檔案社會化服務(wù)內(nèi)容。