地方政府推進經(jīng)濟體制改革的思考與建議

王鵬輝 王 君 山西省宏觀經(jīng)濟研究院

2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》(中發(fā)〔2020〕10號)。緊隨黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，廣西、貴州、河北、江西等地也相繼出臺了各省推進新時代下社會主義市場經(jīng)濟體制改革的實施意見。一系列改革新思路、新舉措為各地推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障，奠定了堅實基礎。眾所周知，一分部署，九分落實。制度的生命在于執(zhí)行，如何確保地方政府能夠按照黨中央國務院既定的改革方向推進改革，如何確保地方政府的改革舉措能夠真正落地落實落細是一個值得深入探討和認真分析的重要命題。

一、當前我國經(jīng)濟體制改革的主要背景

黨的十一屆三中全會以來，黨中央把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，并就此開啟了波瀾壯闊的經(jīng)濟體制改革進程。在黨中央的堅強領導下，歷次改革都起到了充分釋放發(fā)展活力的作用，充分調(diào)動了各類經(jīng)濟主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。特別是，黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央帶領下，我國經(jīng)濟體制改革的深度和廣度都得到了進一步的拓展，陸續(xù)出臺了一系列的改革任務和舉措，在一些重大領域和關鍵環(huán)節(jié)的相關改革取得突破性進展。經(jīng)過一系列卓有成效的改革舉措，有效激發(fā)了各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的活力，初步形成了統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系；通過深化壟斷行業(yè)改革，促進了市場結(jié)構優(yōu)化和效率提升；積極創(chuàng)新政府管理服務模式和方式，進一步完善了宏觀經(jīng)濟治理體制。具體成效可以通過一系列數(shù)據(jù)的變化來印證和說明。十八大以來，我國GDP總量從2012年的53.86萬億元增加到2020年的101.59萬億元；我國人均GDP從2012年的3.99萬元增加到2018年的6.46萬元；第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重由2012的10 : 45 : 45轉(zhuǎn)變?yōu)?020年的7.6 : 37.8 : 54.6；2013年到2020年全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)多年保持在1000萬人以上。

成績斐然，有目共睹。但在看到我國經(jīng)濟發(fā)展取得成就的同時，我們也應清醒的看到，隨著我國歷史方位的改變，我們已經(jīng)進入了中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發(fā)生了新變化，經(jīng)濟發(fā)展也順利實現(xiàn)了換擋升級，進入了高質(zhì)量發(fā)展階段。與此同時，我國經(jīng)濟發(fā)展的外在國際經(jīng)濟政治環(huán)境也發(fā)生了巨大的改變，我國當前面臨的是百年未有之大變局，世界經(jīng)濟格局、國際權力格局以及全球治理體系和治理規(guī)則都發(fā)生了巨大的變化。凡此種種，都需要我國立足自身發(fā)展實際，著力破解制約經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，加快解決我國市場體系仍需進一步健全、政府和市場尚未完全理順等問題，有效促進市場公平競爭、激發(fā)微觀主體活力，構建起要素自由流動、資源高效配置的現(xiàn)代市場體系。面對我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新任務、新要求和新挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟體制已經(jīng)到了不改革不行、改革慢了不行、改革晚了不行的時期，為真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、真正實現(xiàn)中華民族偉大復興，我國必須始終堅持解放思想、實事求是，必須著眼于更高起點、更高層次、更高目標的要求，以更加強大的政治勇氣和堅定的政治信心，推進經(jīng)濟體制改革，努力在更多關鍵性、基礎性重大改革上取得新突破、新成就。[1]

二、我國經(jīng)濟體制改革的主要歷程

回顧我國社會主義市場經(jīng)濟體制的改革歷程之前，有必要再簡要追溯一下我國建國以后在經(jīng)濟領域的探索與實踐，唯有如此才能真正看清我國經(jīng)濟體制改革的歷史沿襲、大致脈絡和主要邏輯。同時，本文在梳理我國市場經(jīng)濟體制改革的主要歷程中，也借鑒了大量的現(xiàn)有研究文獻。其中，最新的研究成果有廈門大學經(jīng)濟學院教授許經(jīng)勇發(fā)表的《改革開放以來中國經(jīng)濟制度變遷回顧與思考》、有上海社會科學院經(jīng)濟研究所研究員李桂花發(fā)表的《中國經(jīng)濟改革的主線與制度變遷的內(nèi)涵》、有中共中央黨校經(jīng)濟學部研究員周躍輝發(fā)表的《社會主義市場經(jīng)濟體制改革的三次飛躍》等等。為了能更全面梳理和展現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟體制的改革歷程，本文在此增加了建國后至改革開放前這一時期的經(jīng)濟改革部分，參考專家學者的研究成果，將我國的經(jīng)濟體制改革劃分為計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟并行時期、社會主義市場經(jīng)濟建立時期、社會主義市場經(jīng)濟初步完善時期、社會主義市場經(jīng)濟再完善時期等五個階段。具體為：

(一)計劃經(jīng)濟時期(1949—1978年)

新中國成立以后，經(jīng)濟領域面臨的問題是經(jīng)濟凋敝、百廢待興。當時，擺在黨中央面前的問題是，該采用什么樣的體制恢復經(jīng)濟，該采取什么樣的方法和步驟發(fā)展經(jīng)濟，對于剛剛執(zhí)政全國的中國共產(chǎn)黨以及中國政府而言是沒有任何直接經(jīng)驗的。于是當時我國選擇了借鑒蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟發(fā)展模式，并結(jié)合我國的基本國情和實際情況，制定了具有中國特色的計劃經(jīng)濟體制，其具有三個突出特點：第一，經(jīng)濟工作實行“統(tǒng)一領導，分級負責”的方針，在全國集中統(tǒng)一的原則下，給予地方一定的機動權，并充分發(fā)揮和積極調(diào)動中央與地方兩個方面的積極性和主動性。第二，在以計劃管理為主的基礎上，尊重商品市場的客觀存在，加強市場管理。第三，注重宏觀調(diào)控，不僅僅在國家、集體與個人等縱向?qū)用孀⒅鼐C合平衡，還在農(nóng)業(yè)與工業(yè)、積累與消費、經(jīng)濟建設與國防建設、各地區(qū)及各民族等橫向多維度層面加強綜合平衡。客觀的講，以計劃為主的經(jīng)濟體制對于恢復和發(fā)展孱弱的中國經(jīng)濟而言，確實起到了極大的作用，也為下一步市場經(jīng)濟體制的呼之欲出奠定了良好的基礎和條件。

(二)計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟并行時期(1978—1992年)

1976年10月，當時的中國，無論是政府，還是理論界，很多人在思想上出現(xiàn)了掙扎，他們開始反思中國的發(fā)展道路，開始嘗試去沖破僵化的傳統(tǒng)觀念。在這樣一個特殊的歷史時期，各類思想反復交鋒、碰撞，為社會主義市場經(jīng)濟體制的形成提供了重要的外部條件。這一階段，體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟膠著并行的狀態(tài)。1978年，黨十一屆三中全會提出了要按經(jīng)濟規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用。隨后在1981年全國人大五屆四次會議上，又提出了經(jīng)濟體制改革的目標是計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔。1984年，黨的十二屆三中全會上，通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出了“在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟”這一經(jīng)濟體制改革的目標。[2]1989年至1992年期間，隨著當時國內(nèi)外形勢復雜多變，人們開始爭論的焦點再次集中在市場和計劃關系問題上。經(jīng)過反復的思想交鋒，最終在1992年，黨的十四大會議上，明確提出了我國經(jīng)濟體制改革的目標是“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。

(三)社會主義市場經(jīng)濟建立時期(1993—2002年)

1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，文件勾畫了我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，從政府宏觀調(diào)控、國有企業(yè)經(jīng)營管理、市場體系培育、收入分配調(diào)節(jié)、農(nóng)村經(jīng)濟體制改革等五大領域提出了明確的改革任務。這一時期的改革，回答了社會主義與市場經(jīng)濟的能不能結(jié)合、怎么結(jié)合得問題。通過我國經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，社會主義基本經(jīng)濟制度和市場經(jīng)濟不僅能夠結(jié)合，而且結(jié)合得非常好。2002年10月，黨的十六大宣告我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立。

(四)社會主義市場經(jīng)濟初步完善時期(2003—2020年)

自2001年12月正式加入世界貿(mào)易組織以來，我國緊緊抓住加入世貿(mào)組織所帶來的機遇，積極融入全球經(jīng)濟體系中，充分利用了兩種資源和兩個市場，使得我國經(jīng)濟步入了發(fā)展的快車道。與此同時，加入世貿(mào)組織也給我國帶來了企業(yè)市場、經(jīng)濟結(jié)構及政府管理等三大領域的沖擊和挑戰(zhàn)。如何完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，以及如何通過進一步改革開放來應對內(nèi)外部挑戰(zhàn)成為這一階段我國經(jīng)濟體制改革的主要任務。2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，該文件針對當時存在的經(jīng)濟結(jié)構不合理、收入分配關系尚未理順、就業(yè)壓力大矛盾突出、資源環(huán)境約束趨緊等問題，有針對性的提出了改革舉措來破解制約我國生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制障礙，具體又從基本經(jīng)濟制度、區(qū)域發(fā)展、現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系等幾個方面進一步明確了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標和任務。[3]

經(jīng)過近二十年的發(fā)展與完善，特別是，黨的十八大以來，經(jīng)濟體制改革的思路更加明確和清晰，經(jīng)濟體制改革的核心問題確定為處理好政府和市場關系。黨的十八屆三中全會指出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”這標志著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革工作邁上了新臺階。

(五)社會主義市場經(jīng)濟再完善時期(2020年至今)

2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)了中發(fā)〔2020〕10號文，該文件的出臺標志著我國已經(jīng)進入社會主義市場經(jīng)濟的再完善時期。文件進一步明確了新時代社會主義市場經(jīng)濟體制改革要以習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想為指導，以供給側(cè)結(jié)構性改革為主線，以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，最終實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。至此，新時代下我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的藍圖已經(jīng)繪就，接下來的關鍵在落實。

三、地方政府在推進改革中應把握好的四大問題

新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制改革是決定我國未來經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一場前所未有的“重頭戲”。只有實現(xiàn)徹底的改革，才能釋放所有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的活力，才能最大限度地調(diào)動各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。對于我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的成效，國家層面的頂層設計固然重要，但是各個地方政府推動經(jīng)濟體制改革的落實落地同樣不能輕視，在很大程度上各個地方的改革成效的綜合效應恰恰決定了我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的總體效應。為此，當前的一項重要工作就是辨析清楚地方政府在推進社會主義市場化經(jīng)濟體制改革中應處理好的幾對關系，盡快盡早幫助地方政府轉(zhuǎn)變思想提升認識，形成全國上下一致共推社會主義市場經(jīng)濟體制改革強大合力。

(一)充分認識改革的艱巨性和長期性

從發(fā)展時間看，資本主義市場經(jīng)濟存在的時間遠遠長于社會主義市場經(jīng)濟。與資本主義市場經(jīng)濟體制相比，我們對社會主義市場經(jīng)濟體制的系統(tǒng)性、理論性和規(guī)律性認識還存在很大的不足和欠缺。為此，從總體看，我國加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展階段尚且處于摸著石頭過河的探索階段。對社會主義市場經(jīng)濟體制的規(guī)律性把握國家層面尚且如此，那么地方各級政府對于社會主義市場經(jīng)濟體制的認識程度、理解深度和推進速度也就可想而知。

要想順利推進改革，地方政府必須充分認識到推進改革的艱巨性。其艱巨性，一方面來自于對改革規(guī)律性的認識經(jīng)驗不足、積累不夠；另一方面是由于經(jīng)濟體制改革涉及到經(jīng)濟社會生活的方方面面多層次、多維度經(jīng)濟主體的利益調(diào)整。其復雜性的特點，決定了推進經(jīng)濟體制改革不是一件輕輕松松的事。正如，中國經(jīng)濟體制改革研究會特約研究員卓勇良在其出版的《中國經(jīng)濟為什么不會“硬著陸”》一書中，形象化的指出我國經(jīng)濟體制改革的雙向困境，“上面等下面的實踐，下面等上面的精神”。作為地方政府而言，從省級政府到市級政府，再到縣級政府，其改革的空間逐級壓縮，改革的壓力也逐級增加。在政策層面，層級越往下，操作空間越小；在壓力層面，層級越往下，抵抗壓力的能力和動力越小。基層政府，既要面對來自既得利益主體的抵抗，又可能要面對上級政府的虛支持、假支持、慢支持等情況，甚至還要面對改革失敗后來自多方面的多重壓力。

要想順利推進改革，地方政府還必須充分認識到推進改革的長期性。其長期性與艱巨性是相伴相隨的一對主要關系。正因為改革的過程十分艱巨，才在客觀上決定了改革過程不能一蹴而就，改革過程必然是一個長期的動態(tài)過程。具體來看，經(jīng)濟體制改革是針對現(xiàn)有利益格局的再調(diào)整、再分配。改革過程中必然伴隨著環(huán)境的變化、條件的變化，博弈雙方或者多方力量對比會發(fā)生變化，由此改革進程可能出現(xiàn)反復，也可能出現(xiàn)波折。推進經(jīng)濟體制改革不是一天兩天、一月兩個月就能完成的事，很多具體改革舉措，從方案的提出、到方案的實施，再到方案發(fā)揮預期作用，很可能要經(jīng)歷兩三年，甚至更久。其長期性的特點，應引起地方政府的重視。

(二)高度關注改革的方向性和順序性

方向決定道路。只有明確了我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的方向，才能確保地方政府在改革中始終與黨中央保持一致，才能確保地方政府的改革不會迷失方向、不會走錯道路。就社會主義市場經(jīng)濟體制改革而言，其核心要義就是要處理好政府與市場的關系。所有改革舉措都要緊緊圍繞這一核心要義，既要讓市場在資源配置中充分發(fā)揮其決定性作用，又要讓政府充分發(fā)揮好應有的作用，真正為企業(yè)創(chuàng)造和提供一個更為公平、更加有序的發(fā)展環(huán)境，促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。關于政府與市場的關系，當前，有部分人群存在一定的認識誤區(qū)，他們認為政府和市場是對立的關系，是非此即彼的關系，他們認為凡是有政府干預的地方都要全面退出，讓市場在資源配置中真正起到唯一的、全面的、決定性的作用。總體來看，這是一種絕對化、一刀切、片面性和機械式的認識，是經(jīng)不起邏輯推敲、經(jīng)不起實踐檢驗的一種錯誤認識。對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展而言，政府與市場是一對相輔相成的關系，政府不是萬能的，不能包打天下；同樣，市場也不是萬能的，市場也不是絕對的有百利而無一害。具體來看，針對不同類型、規(guī)模、發(fā)展階段的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，政府與市場的關系不是絕對的，它需要因時而動、因勢而變，根據(jù)具體問題的特點作出相應的調(diào)整。

改革的方向明確了，改革道路如何才能走得順暢，如何才能達到改革成效，這就需要高度關注經(jīng)濟體制改革的順序性。順序性是指事物發(fā)展是具有一定的先后順序的。如果在推進改革中順序顛倒了、錯亂了，那么結(jié)果可想而知。具體而言，關注順序性，就是要提醒地方政府在推進經(jīng)濟體制改革中，推出的改革舉措一定要與當前的發(fā)展階段實際相符，其改革舉措過于超前，因不符合實踐發(fā)展的趨勢，導致改革只能停留在文字表面，無法影響實踐，無法取得預期改革成效；其改革舉措過去陳舊，也會因政策不能指導實踐，導致發(fā)展停滯，甚至可能引起發(fā)展倒退。正如，美國聯(lián)邦儲備銀行助理副行長文一教授在其《偉大的中國工業(yè)革命——“發(fā)展政治經(jīng)濟學”一般原理批判綱要》一書中指出的那樣，“工業(yè)化有其自身的順序，產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)育需要經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)、手工業(yè)自然經(jīng)濟、原始工業(yè)化等逐一漸進的各個階段”。經(jīng)濟體制改革的原理和邏輯順序也應如此。

(三)深刻理解改革的普遍性和特殊性

普遍性與特殊性，也就是共性與個性，是人們耳熟能詳?shù)囊粚φ軐W關系。但在實踐中，人們往往就把這最簡單、最通俗的道理拋擲腦后，不管不顧、不聞不問。在落實中共中央、國務院印發(fā)的中發(fā)〔2020〕10號過程中，我們仔細學習查看各省市已經(jīng)出臺的《實施意見》或《實施方案》，就會發(fā)現(xiàn)一個特點，無論是東部沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是中西部內(nèi)陸的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，從改革的框架上看，基本與黨中央國務院的文件精神保持一致，只是在具體的改革舉措中添加和替換了各省的實際。從表面看，現(xiàn)有地方政府出臺的《實施意見》或《實施方案》似乎已經(jīng)體現(xiàn)了改革過程普遍性與特殊性的結(jié)合。但是，如果我們仔細琢磨，也會發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題。由于各省市、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所處的階段不一致，所面臨的改革形勢和任務也是千差萬別。即便是同樣的經(jīng)濟體制改革任務，其難易程度、復雜程度也不盡相同。

以中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所黃群慧等所著的《中國工業(yè)化進程報告(1995—2015)》一書的研究成果為例。該書指出，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡特點顯著，區(qū)域工業(yè)化水平差異明顯。截至2015年，全國工業(yè)化水平基本達到了工業(yè)化的后半階段。而分區(qū)域、分省市看，東部地區(qū)的北京、上海和天津等省市已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化，甚至有些地區(qū)已經(jīng)發(fā)展到了后工業(yè)化的階段。但是西部地區(qū)像貴州、云南、甘肅等地，還尚處于工業(yè)化中期的前半階段。[4]如此大的發(fā)展差異，意味著處于發(fā)展兩極的地區(qū)之間經(jīng)濟水平至少相差50年以上。極大的差距也就預示著在各地推進經(jīng)濟體制改革中，不能一味地照搬照抄國家的經(jīng)濟體制改革總體框架，而應在保持改革方向的前提下，保持戰(zhàn)略定力、保持清醒頭腦，真正把握、真正掌握地方經(jīng)濟發(fā)展實際，了解清楚經(jīng)濟各領域的現(xiàn)狀是統(tǒng)籌做好本地經(jīng)濟體制改革工作的重中之重。

(四)全面提升改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性

一般而言，國家經(jīng)濟體、區(qū)域經(jīng)濟體都可以被視為一個互動性高、協(xié)作性強的有機整體。作為一個有機整體，其內(nèi)部的子系統(tǒng)之間不是分割的、機械的。系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間，突出表現(xiàn)了系統(tǒng)性、協(xié)同性的特點。就地方政府推進經(jīng)濟體制改革而言，要充分認識到這一特性，在制定經(jīng)濟體制改革的頂層設計時，在推進經(jīng)濟體制改革的過程中，要時刻注重系統(tǒng)性和協(xié)同性。社會主義市場經(jīng)濟體制改革涉及到國有經(jīng)濟、民營企業(yè)、產(chǎn)權制度、市場準入制度、公平競爭制度、要素市場化配置、宏觀經(jīng)濟治理體制、收入分配制度、高水平開放、經(jīng)濟領域法律法規(guī)體系等一系列重要內(nèi)容。改革的系統(tǒng)性決定了，推進經(jīng)濟體制改革不能零敲碎打、不能小修小補，必須是既要注重改革的全面系統(tǒng)性，又要注重改革各領域之間的聯(lián)動性和集成性，只有如此才能確保取得最大的綜合效益。改革的協(xié)同性決定了，在改革過程中，既要注重改革的橫向左右協(xié)同，還要注重改革的縱向上下協(xié)同。與此同時，改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，還要求地方政府在推進經(jīng)濟體制改革中，必須要有算大賬的意識，不能只看到眼前和當下的損失，忘記了長遠利益，忘記了總體效益。