北京市人口老齡化與機構養老服務現狀

蔡詩葉 首都經濟貿易大學管理工程學院

一、引言

截至2019年末，北京市65歲及以上常住老年人口246.0萬人，占全市常住總人口的比重高達11.4%。國際上將一個國家或地區60歲及以上人口占比達10%或65歲及以上人口占比達7%時，即表明這個國家或地區進入老齡化社會。北京市1990年普查時老年人口數為109.4萬，占比超過10%，步入老齡化社會，老齡化問題不僅對城市未來的經濟發展產生重大的影響，也加深養老服務需求與供給之間的矛盾。老齡事業發展是民生社會保障的重要課題，政府應積極完善養老服務體系、構建養老政策體系、探索養老服務模式，以應對洶涌而來的“銀發浪潮”。從應對人口老齡化的整體戰略來看，發展機構養老對解決老年人的長期照料問題將發揮不可或缺的作用，是養老服務體系中的一個重要舉措。

二、北京市人口老齡化現狀與特點

北京市作為特大城市是較早步入老齡化社會的城市，現處于并長期處于人口老齡化狀態。總體而言，北京市人口老齡化具有如下幾個特點。

老齡人口增速快。北京市65歲及以上常住老年人口從2010年末的170.9萬人增長至2019年末的246.0萬人，常住總人口的占比從12.5%上升到17.2%，提高了4.7個百分點，老年人口比重處于加速增長中。

人口高齡化凸顯。人口壽命隨著物質生活水平的提高及醫療技術水平的進步得到延長，長壽特征明顯，高齡老年人口基數增長快速，百歲老年人首次突破千人。2010至2019年末，北京市80歲及以上常住老年人口增加了30.1萬人，平均每年凈增3.3萬人。

純老家庭數量波動上升。龐大的老年人口規模，使老年家庭數量大幅增加。老年人口空巢化趨勢加劇，2010年，北京市純老年人家庭人口44.3萬人，與2018年相比，增幅高達13.7萬人。純老年人家庭占老年人口總數比例由18.8%降到16.6%，然而純老家庭總數仍在上漲。

老年撫養系數逐漸提高。按15—64歲勞動年齡戶籍人口撫養65歲及以上戶籍人口計算，北京市老年撫養系數從2010年末的17.6%提高至2019年末的26.8%，這意味著每百名勞動年齡人口需要撫養更多的老年人口，由17.6人提高到26.8人。北京市老年撫養系數呈現出節節攀升的態勢，這不僅是勞動人口負擔的加重，社會也該審視養老問題。

三、北京市機構養老服務現狀

為確保實現老有所養，北京市民政部門提出了“9064”養老格局，即90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老。機構養老與居家養老是相對應的概念。所謂機構養老是指以社會機構為養老基地，通過國家補貼、家庭收入支撐或老年人自給自足的方式來獲取經濟資源，以專業的養老服務機構，如托老所等機構，提供有償或無償的養老服務，以保證老年人安度晚年的養老方式。養老機構根據其特點分為福利性、非營利性和營利性三類。福利性養老機構包括國家主辦和集體主辦兩種，指在機構登記機關登記的養老服務機構。非福利性養老機構包括非營利性和營利性養老機構，兩者的區別在于非營利性養老機構不以盈利為目的，而營利性養老機構則追求利益最大化。為了滿足老年人養老服務需求，北京市首次在全市范圍開展老年人能力評估，初步建立全市老年人能力評估體系。評估結果將作為失能老年人輪候入住公辦養老機構、發放養老服務機構運營補貼、實施政府購買服務項目等的依據。

隨著經濟社會穩步發展，家庭具有一定的財富積累，越來越龐大的老年人群體愿意選擇專業化的機構養老。一方面，老年人伴隨著年齡增長，可能出現失能、半失能或預期自理能力下降等情況，需要養老機構提供的專業照護服務安度晚年。另一方面，計劃生育政策的嚴格實施，全國涌現出典型的“421”家庭，意味著一對擁有生產能力的夫妻需要負擔4個老年人和1個孩子的撫養重擔。面臨撫養4位老年人的重擔，養老問題不能單純靠子女贍養解決，需要適當地將部分家庭養老重擔向社會轉移，機構養老作為“終極保障”不僅可以幫助子女分擔贍養壓力，而且能滿足老年人對養老服務的多元化需求。機構養老發揮著不可或缺的作用，但是北京市現有的養老機構存在幾個問題。

床位資源配置空間分布不均衡。北京市2019年末已建成運營養老機構536家，共收住老年人40487人，其中自理老年人10507人、半自理老年人13298人、完全不能自理老年人12983人，半自理以及不能自理老年人占到全部收住老年人口的58.8%。其中2019年新增養老機構54家，新增床位8129張。北京市16個區中65歲及以上常住老年人口數排名在前三位的依次是朝陽區、海淀區和豐臺區，分別為42萬人、39.4萬人和23.7萬人。養老機構總量排名在前三位的地區分別為朝陽區、海淀區、昌平區，養老機構數量分別占北京市養老機構的13.73%、10.84%、9.4%。總體來看，機構養老床位主要聚集在郊區，而老年人在選擇養老機構時，一般會優先考慮在家附近的養老機構或者去生活服務設施更為便利的市中心養老。機構養老床位資源的空間配置不合理，使得一些養老機構出現“一床難求”的現象，一些養老機構存在大量床位閑置，造成養老資源的浪費。床位資源空間上表現出供需不匹配的狀況，既不能滿足有機構養老服務需求，對養老地點、環境有所要求的老年人的愿望，也不符合“9064”養老格局中提出的將“合理配置空間資源”作為養老設施規劃的發展目標。

專業護理人員缺口大。在技能水平上，截至2017年末，北京市通過職業鑒定的養老護理員總數11823人，進入養老機構從事養老護理服務工作的從業人員占60.9%。在養老機構的養老護理員總數7199人，養老護理員取證率為80.2%；其中中級及以上養老護理員的比重為21.5%。北京市現有65歲及以上老年人口246萬人，高齡及失能老人的數量增長迅速，專業養老護理人才需求激增。護理人員配置不足且專業程度較低是北京市養老機構普遍存在的現象。養老服務從業人員社會地位低，強度工作大，薪資收入低，人才流失率大，學歷水平低等特征。首先，社會對養老護理人員存在錯誤的認識，簡單地認為養老護理人員從事保姆或護工類似的工作，社會認可度低進而導致社會地位低；其次，由于養老護理人員缺口大，一個養老護理人員需要照護多個養老床位上的老人，工作強度大但薪資水平低造成這些專業人才流失率大。最后，養老護理人員缺乏定期的培訓，北京市現有的培訓模式中仍以政府培訓為主導地位，一定程度上制約了養老機構服務水準的提高。從事機構養老醫護工作的養老護理人員，需具備一定的專業知識和技能，大力培養高素質的、專業性強的服務人員隊伍以勝任機構養老醫護工作是必要的。

四、建議

結合區域需求合理建設養老機構。北京市近年來在養老機構數量及養老床位數上表現出服務規模不斷擴大，但是離發展規劃目標仍存在差距。一方面，老年人隨著年齡增長，可能出現失能、半失能或預期自理能力下降等情況，需要專業的護理人員及照護服務安度晚年的老年人口基數增大，因此，北京市機構養老床位數總量為匹配養老需求增加的同時，逐步提高護理型養老床位的比重，滿足高齡、失能老年人的護理需求。另一方面，通過了解北京市機構養老床位現狀可知，全市老齡化程度較高的區域擁有與之需求不匹配的養老資源，考慮到就近養老，這些地區需推進養老機構建設或養老床位配置；而城市發展新區的機構養老床位存在空置現象，建議相應地減少資源配置，避免養老資源浪費。總體而言，合理配置養老資源在結合各個區域需求的同時，注意考慮全市總體情況來安排。

推動養老服務人才專業化、職業化建設。研究制定機構養老服務人力資源薪酬待遇方案，加強對養老護理人才與機構管理人才的教育培訓與專業培訓，積極推進北京市養老服務人才信息平臺的構建。然而，繼續以政府培訓為主導地位的培訓模式是難以滿足日益增長的養老護理服務及護理人力資源的市場需求缺口，養老服務業需要吸引社會各方面力量參與進來，以豐富養老護理員培訓模式。隨著生活水平和健康水平的提高，老年人的養老護理需求越來越多樣化，提高機構養老人力資源的專業水平，大幅提升養老護理質量與服務效率。