當前涉農資金統籌整合工作的現狀、問題及對策

孫秀忠 齊河縣財政局

引言

推進涉農資金統籌整合工作是黨中央和國務院作出的重要舉措，目的是有效發揮涉農資金的集聚效應和乘數效益，切實推進精準扶貧和鄉村振興工作，促進經濟社會全面發展。國家在當前十分重視涉農資金統籌整合工作，并在中央農村工作會議上指出，在三農項目上，還存在許多亟待解決的問題，所以建立涉農資金統籌整合長效機制是目前工作的重點。針對涉農資金統籌整合政策主要有兩個，一是針對貧困縣涉農資金統籌的相關政策。2016年國務院印發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》[1]，其中將20項資金納入了資金整合的范圍，讓貧困縣能通過改變資金使用途徑來脫貧。二是要建設涉農資金統籌整合長效機制的相關政策。2017年國務院印發了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，對專項資金要從源頭上進行整合，縣級依據任務的類型可以統籌使用資金，推動解決涉農資金交叉重復的問題。

一、涉農資金統籌整合政策分析

（一）貧困縣資金整合政策

國務院在2016年出臺了針對貧困縣的涉農資金統籌整合政策，將20項涉農資金納入統籌整合的范圍，允許貧困縣改變原來的資金使用途徑，引導貧困縣以自身脫貧攻堅規劃為基礎，以建檔立卡貧困戶切實受益為目標和出發點，把涉農資金統籌使用到基礎設施建設和農業生產發展方向上。2018年根據當時脫貧的主要形勢，國家要求各貧困縣能夠確定資金整合的規模，做到對資金統籌整合的全面涉及。2019年允許脫貧縣安排整合資金來支持貧困率高的貧困村建設[2]，并以現行的脫貧標準為基礎，建立起資金使用清單，從而保證資金被高效使用。

（二）統籌整合長效機制政策

國務院為了解決涉農資金交叉使用的問題，2017年出臺了涉農資金統籌整合的長效機制政策。政策內容主要包括以下兩個方面：一是將農業發展領域行業內資金進行統籌整合，要求從預算編制開始入手，對多個專項資金進行整合，以大專項為單位，實現涉農資金和任務清單集中同步下達，讓市和縣都擁有涉農資金的自主權，使其能夠整合專項內的資金以完成農業發展任務；二是農業發展領域行業間的統籌整合，就是對農業和水利等多個行業的涉農資金實行統籌整合，主要涉及預算執行環節的統籌整合。對行業間性質相同的涉農資金，通過集中投入和合力處理等方式，以改革任務和重點項目為主要內容來使用資金，形成多項資金集中發力的情形。

二、建立健全涉農資金統籌整合長效機制的重要性

（一）可以有效提高涉農資金使用效益

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，國家高度重視“三農”事業發展，出臺了一系列推動農業農村現代化和鄉村振興的重大政策，不斷加大對農業農村的財政投入力度，并且設立了各種用途的涉農專項資金。鑒于各地“三農”發展基礎和資源稟賦千差萬別的實際情況，自上而下建立健全涉農資金統籌整合長效機制，可以幫助引導地方結合實際情況集中資金投向，有效改變涉農資金交叉重復、小散亂的混亂局面。

（二）促進權責匹配

根據國家關于建立涉農資金統籌整合長效機制的意見精神，中央層面主導推行“大專項+任務清單”管理模式，將大專項資金作為基礎，通過劃分任務清單和管理方式，明確各部門的工作任務，推動各部門在相關政策約束下細化壓實自身的具體職責，從而將涉農專項資金政策真正落實落細落地。同時，賦予地方一定的自主權，使得項目審批的權利和制度更富有彈性，從而激勵地方能夠在上級規定的大方向內，結合本地實際情況和發展規劃合理使用涉農資金，但又受到中央和國家的監督和管理。

（三）提升治理能力

根據涉農資金統籌整合長效機制的意見內容，需要持續保持任務清單的靈活性和包容性。同時，各地區需要建立起針對資金統籌整合的調整機制，響應國家相關政策，不斷提高農業農村的治理能力。

三、涉農資金統籌整合工作進展

（一）相關體制機制逐步建立健全

在國務院出臺涉農資金統籌整合的政策后，脫貧任務重的地區立足當地發展現狀，紛紛將扶貧開發置于涉農資金統籌整合的優先投入方向，并建立健全以縣為實施主體的涉農資金統籌整合支持脫貧攻堅機制。各貧困地區以縣域為中心，成立扶貧領導小組，統籌指導管理整個區域內的脫貧攻堅工作。在領導小組的統一領導下，明確涉農資金統籌整合用于扶貧的牽頭部門或專責部門，一般情況下由縣扶貧辦具體負責，這樣可以有效指導和監督鄉鎮使用管理涉農資金的有關情況。而脫貧攻堅任務相對較輕的地方，以山東省為例，從整個鄉村振興層面，實施以省級涉農資金統籌整合帶動全省涉農資金統籌整合，指導市縣兩級建立健全涉農資金統籌整合長效體制機制，比如德州市齊河縣成立由縣政府主要負責同志任組長、有關單位負責人為成員的涉農資金統籌整合工作領導小組，加強對全縣涉農資金統籌整合工作的領導，確保將中央重大決策和省、市、縣部署要求落實到位。

（二）涉農資金政策得到有效落實

自黨的十八大以來，我國的反腐倡廉工作達到了一個前所未有的新高度，作為脫貧攻堅戰的“糧草軍需”，涉農扶貧資金應該是近幾年來各級黨委政府重視程度最高、監管力度最嚴、巡視審計檢查頻次最多的一個財政資金。尤其從2018年開始，財政部還從中央層面開發了扶貧資金動態監管系統，自上而下推廣到縣級，可謂真正實現了從資金接收記賬、本級可執行指標登記，到錄入績效目標、績效自評，再到及時導入更新國庫集中支付明細和扶貧資金到人到戶發放明細等環環相扣、緊密銜接的閉環業務管理，在這樣的背景下，各地區非法挪用涉農資金尤其是扶貧資金的問題明顯減少。從政府扶貧報告中的內容中也可得到印證，全國的扶貧縣將資金的使用率從幾年前的75%提高到了近幾年的90%以上，這為脫貧攻堅戰取得全面勝利打下了堅實基礎。同時，也進一步推動了鄉村振興戰略的全面實施，比如，齊河縣在2020年統籌整合各級各類財政涉農資金5.4億元，支持實施了脫貧攻堅、產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興等六大方向53個項目，有效規范了財政支農資金管理，切實發揮了財政資金的乘數效應和聚集效益。

四、涉農資金統籌整合工作的問題

（一）重視程度不深

從當前已開展涉農資金統籌整合工作的地方實際情形來看，其整體使用水平較之前都提高了許多，但是對于該項工作的重視程度和指導力度，有的縣市區領導同志仍然抓得不緊不實，有的業務主管部門配合意識差，存在著僅靠財政部門單打獨斗的尷尬處境。同時，部分地方和部門沒有轉變傳統的資金管理理念，仍舊沿用過去的方式和觀念來管理使用涉農資金，這就與中央下達的資金統籌意見相違背，造成資金浪費或者不能被高效使用的情況頻繁發生。

（二）權限整合問題

政府在進行涉農資金統籌整合長效機制的建設時，采取的方式是大專項結合任務清單的管理方法，一般來說，任務清單有約束性和指導性任務，在進行資金管理時，往往根據任務的特點來差異性對待。針對三農發展過程中的國計民生和重大規劃等農業生產任務，可以納入約束性任務，剩下的農業任務就是指導性任務。從農業項目的特征來看，目前還是約束性任務較多，指導性任務較少，市縣對于資金進行整合的權利也相對不大。此外，有些市縣的基層單位反映，即使收到了指導性任務，但是也不敢放手對資金進行統籌整合，擔心違背上級政策。

（三）項目布局不合理

涉農資金統籌整合的初衷是為了改變以往涉農資金政出多門、使用效益差的問題，其目的在于統籌整合各級各類財政涉農資金，充分發揮其規模效應和集聚效益，對此，在選擇實施項目時應充分考慮項目布局和實施重點的問題。比如，近年來各級非常重視高標準農田建設，投入力度也是持續加大，對于這樣的農業重點項目，在一個縣域內編制實施方案布局時，應該集中連片打造。但是有的地方，在選擇項目布局時，出于平衡考慮，沒有真正做到集中投入、規模打造。還有的同一類似事項或關聯工作，因主管部門不同，導致項目布局不合理，涉農資金統籌整合停留在表面整合、實際還是各干各的局面，以美麗宜居鄉村建設為例，涉及的美麗鄉村建設項目、農村改廁、農村污水處理、垃圾儲運等分別由農業農村、住建、生態環境、城市管理等部門負責，由于各部門行業標準各不相同，導致這些理應綜合考慮、共同推進實施的項目資金，難以形成合力。

（四）考核標準不一

在涉農資金統籌整合的具體實施過程中，由于各種不可控和不可預知因素的作用，會讓部分統籌整合項目的上報標準與上報部門之間存在不一致的情況，比如，有些涉農資金統籌的上報部門是省級部門，但是上報標準卻是國家級別的。這種情況不僅讓涉農資金統籌項目在實施的過程中遇到困難，還會讓項目考核標準受到影響，出現不一致的現象。在農業現代化水平不斷提升的當前，農業行業正在朝著更加專業化方向發展。在農業行業發展的同時，中央針對被整合行業的考核標準卻沒有隨其變化來制定相關制度進行考核，導致被整合后的行業還是沿用傳統的考核方式來實施整個涉農資金增量整合的工作，這樣就難以避免項目考核重復和漏掉的情況。

五、優化涉農資金統籌整合工作的有效對策

（一）加強組織領導

針對部分縣市區對涉農資金統籌整合重視程度不夠的問題，上級部門應該進一步細化考核政策，將涉農資金統籌整合工作開展情況納入對下級黨政領導班子年度工作績效考核事項中，以此來引導下級政府加強組織領導，切實將主體責任落實到位。在縣級層面，可以由縣農業農村委員會統籌調度，年初，縣委農業農村委員會召集涉農職能部門，專題研究安排年度涉農資金統籌整合實施方案編制工作，及時按照上級要求報備整合方案；年度執行中，定期調度涉農統籌整合資金項目實施情況，項目現場進行指導檢查，推動項目建設加快進度；年底，牽頭組織抓好本年度涉農資金統籌整合自評檢查工作。

（二）擴大縣級權限

在完善涉農資金統籌整合的過程中，應進一步向縣級下放權限放權，讓縣級擁有更多的資金支配和管理的權利。一方面，應進一步拓寬涉農資金整合的范圍。當前涉農資金統籌整合的長效機制中所設定的整合范圍不大，主要還是以農業十幾項的專項資金為主。基于此，應該將資金的整合范圍進行擴大，不僅要將“三農”領域的資金包含在內，還要將生態功能區轉移支付或者農村義務教育等方面的內容進行涵蓋，進而做到對資金全方位的統籌整合。這樣就能將所有的涉農資金進行歸類和整理，落實大專項和任務清單結合的管理模式；另一方面，應盡量減少指導性任務清單，允許各地區在按時完成約束性任務的前提下，根據本地實際情況對非約束性任務資金進行統籌整合使用。

（三）優化總體布局，突出實施重點

一是堅持規劃引領，優化空間布局。實際工作中，應堅持以縣域鄉村振興戰略規劃為引領，以重點項目為載體，因地制宜，通過涉農資金統籌整合，發展一批質量高、產業帶動能力強的好項目，為鄉村振興提供堅實經濟基礎。注重把投向相近、目標相似、來源不同的各項涉農資金進行統籌安排，集中投入，綜合打造，成片整體推進。二是立足區位優勢，突出實施重點。以打造鄉村振興齊魯樣板示范區為主抓手，依托資源稟賦和區位優勢，抓住抓牢都市需求，深度融入省會都市圈，持續提升農村道路、人居環境、村容村貌等基礎設施建設水平，大力發展“一村一品”，扶持重點產業園區發展，探索“農業+文創”“農村+旅游”新途徑，促進產業、人才、文化、生態和組織同步振興。

（四）完善考核方式方法

在涉農資金的統籌整合方面，首先，縣級部門要做好該項工作的基礎環節，以鄉鎮村為單位建立起涉農資金的三級使用機制，進而形成從上到下的涉農資金統籌使用和監督體系。其次，上級部門應進一步細化完善考核指標，以山東省涉農資金統籌整合綜合績效評價為例，存在績效評價指標不夠細化的問題，對有的項目來說，項目實施進度不屬于可量化指標、可取數指標，無法確定完工百分比，宜適用于定性指標來描述。再次，可以充分利用現代信息技術，依托預算管理一體化系統和涉農資金整合監管系統，加強對基層涉農資金統籌整合工作進展情況的調度，督促基層切實加強涉農資金績效管理。最后，可以建立涉農資金統籌整合負面清單制度，促使涉農資金的監督和管理工作得到進一步保障，防止涉農資金被借整合之名濫用，確保每一筆涉農資金都安全規范高效使用。

結語

綜上所述，推進涉農資金籌整合，是加快農業農村現代化、全面推進鄉村振興的重要舉措，也是提高涉農資金使用績效、豐富擴展財政監督路徑的內在要求。為了貫徹落實好中央關于貫徹落實三農的重要指示，就必須切實抓好涉農資金統籌整合工作，不斷細化工作方式和優化相關政策，從而引導幫助各地區充分用好涉農資金統籌整合政策，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步提供有力支撐。