提升行政事業性國有資產管理質效的幾點思考

徐月琴 皖江江南新興產業集中區國庫支付中心

引言

近年來，隨著我國經濟的高速發展，國家治理體系與治理能力不斷現代化，財政支出與國有資產飛速增長，黨中央和國務院對此非常重視，先后與時俱進地完善財務管理與國有資產管理的各項規定，逐步優化管理體系。其中，最顯著的是2019年1月1日起施行的《政府會計制度》與2021年4月1日起施行的《行政事業性國有資產管理條例》，標志著行政事業單位財務與國有資產高效管理制度體系的形成。但是，在實際執行中，由于前期客觀與主觀上的各種原因，新《政府會計制度》下的國有資產管理仍存在一些問題亟須解決。如何解除管理困境，提升制度執行效率，現作簡要分析。

一、行政事業性國有資產管理概述及意義

（一）概述

行政事業性國有資產是指行政、事業單位使用財政資金形成的資產，接受調撥或者劃轉、置換形成的資產，接受捐贈并確認為國有的資產，其他國有資產。這些資產是國有資產的重要組成部分，屬于國家所有，實行政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，主要用于提供社會公共服務，滿足人民各方面需求，是服務型政府履職盡責的物質載體。

《行政事業性國有資產管理條例》共八章，分為總則，資產配置、使用和處置，預算管理，基礎管理，資產報告，監督，法律責任，附則。該《條例》適應時代發展需要，對國有資產進行全面、全程管理。

按照新《政府會計制度》規定，單位財務會計核算從收付實現制改為權責發生制，對會計科目進行優化設置。新資產類科目變化較大，一是科目數量由原來的19個增加到35個，二是科目名稱與企業相似更接近實務，三是科目設置更加精細、分類更加合理，四是科目核算內容更加全面，五是資產核算時從原值不動改為必須按月計提折舊與攤銷。

（二）意義

各部門及所屬單位管理行政事業性國有資產應當遵循安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的原則，實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合。該《條例》的施行，健全了國有資產管理體系，對提升資產管理與使用效益意義重大。

（1）管理好龐大的行政事業性國有資產，涉及各方面頂層設計與政策執行，對國家繁榮富強、人民幸福安康、社會安定祥和意義重大。

（2）完善資產管理體系建設，提升了國家綜合治理能力。國昌則立制，依法治國促進國家綜合實力長效提升。

（3）加強資產基礎管理，從根本上提高了人民生活質量。國有資產安全、高效地使用，才能為社會提供優質公共服務，人民生活才能更加舒適滿意。

（4）嚴格按預算管理資產，從源頭上降低了財政資金運行風險。國有資產配置與處置收支兩條線，增收節支，規避了擅自采購造成財政資金浪費的行為。

（5）合理配置、使用、處置，降低資產閑置與流失的風險，有力保障了行政事業單位高效履行職能。國企改革中，大量國有資產被稀釋分解、化整為零，最后少數人中飽私囊，要引以為戒。

（6）規范核算、落實責任，使資產日常管理有章可循、有據可查、有責可究。明確管理范圍，明晰各方權責，使公職人員責任意識清醒、服務意識再造，讓玩忽職守者不能再推諉、恣意浪費者不能再僥幸。

（7）依規公開、加強全程監督，杜絕腐敗滋生。內部控制、上級監管、社會監督，全方面營造國有資產管理風清氣正的社會氛圍。

二、行政事業性國有資產管理存在的問題

（一）意識淡薄，主觀思想上不重視

（1）行政事業單位主要從事社會事務管理，單位重視的是上級交代的任務和日常工作業績，對不納入業績考評的資產管理無暇顧及。

（2）國有資產由財政資金承擔，預算執行時不用擔心資金來源，不用承擔個人成本與風險，致使管理者及使用者不珍惜國有資產。

（3）在今年新《條例》施行之前，國有資產管理并無針對個人失職責任追究的明確規定，資產不被重視、大量浪費與流失的現象在所難免。

（二）底子薄弱，客觀上多賬實不符

（1）人員不到位，各行政事業單位人少事多，多數基層單位沒有配備專門的資產管理員、財務核算人員，資產使用人、核算人、管理人經常重疊。

（2）信息不齊全，單位注重資產分配使用，忽視信息登記，資產新增、調配、流轉、毀損、報廢、處置、流失時，信息更新不及時，甚至漏登。

（3）核算不到位，因信息不全，財務能力有限，資產核算不及時不規范，定期盤點清查無法保障，資產賬賬不符、賬實不符情況普遍存在。

（三）預算不緊，配置處置審批不嚴

（1）資產預算編制不緊，增加、處置資產時，集體決策落實不到位，往往由領導決定，對配置與處置條件自我要求不高，對特殊資產預測不足。

（2）購置資產審批不嚴，審批環節對是否屬必配資產、是否可調配解決、是否可暫緩購置等把關不嚴，甚至人浮于事，講人情給面子，只要申報就給批準。

（3）處置流程不規范，處置前評估不匹配，處置中報批不到位，處置后賬務核銷不規范，處置款項入庫不及時。可用資產提前處置、處置價值過低、處置款未入庫或流失、處置后未核準銷賬等現象普遍存在。

（四）產權不明，管理責任未落實處

（1）在客觀上，存在賬實不符、預算不嚴、使用混亂等歷史遺留問題，造成國有資產產權不明。單位對資產管理不到位或缺位，甚至與下屬單位、下屬國有公司的人員、資金、資產混用，資產流動時沒有任何手續。

（2）在主觀上，人為故意也占很大比例。為及時用完項目資金，虛增、多增不必要的項目資產；將國有資產據為己用或占為己有，常見的有公租房私自出租、公車私用、公款私營等；人員調整時，領導重新高配辦公設備，調出人員使用的資產或閑置浪費，或被個人帶走。

（3）在管理上，各級管理部門主體責任落實不到位。因前述主客觀因素，加上資產龐大、情況復雜、人員流動性大，行政事業單位、財政部門、國資管理部門在履行部門職能時，往往都存在責任不明晰、管理不落實處的現象。

（五）監管乏力，強制約束補位較遲

（1）單位內控不到位。單位國有資產管理制度不健全、領導不重視、經辦不專業、違規不追究，資產管理與財務管理不緊密。

（2）財政部門履職難到位。安排資金后，未跟蹤管理，資產管理與預算管理嚴重脫節。財政部門對單位績效數據難核對，存在監督不主動、不常態和評價過程形式勝于實質的問題。

（3）國資部門監管低效。行政事業單位形式多樣，業務繁雜，國資部門監管難度較大。例如由財政撥付資金，國土劃撥土地，經相關單位采購及建設，形成公益資產，交由其他單位管理與使用，資產權責很難分清；行政機關將資金撥付到下屬事業單位或國有企業，形成的資產往往不再跟蹤管理，有時經營性和非經營性資產都難以分清；若相關部門沒有將資產情況報到國資部門，國資部門也沒有主動核實，這部分資產就處在國資部門的監管之外。

三、提升國有資產管理質效的對策與建議

（一）強化管理意識，建立健全本系統制度體系

行政事業單位的國有資產是保障單位運轉、開展業務和提供公共服務的重要基礎，各單位要切實履行好本單位國有資產管理職責，把資產管理放在與資金管理、業務管理同等重要的位置上。

（1）要深刻研究領會《條例》精髓，結合本單位實際情況，依據《條例》具體要求，建立健全本系統本單位國有資產內部控制機制，強化職責分工，加強溝通協調，形成管理合力。

（2）要強化對國有資產管理的責任擔當意識，加強組織領導，明確國有資產管理機構和人員，建立崗位責任制，對各環節未落實到位的責任人員追責究損。

（3）要轉變思想，加強國有資產管理業務各環節崗位培訓，提高管理能力，全員重視國有資產管理工作，在實踐中逐漸形成資產管理長效機制。

（二）加強過程管理，做好全方位基礎性工作

要及時傳達并研讀《條例》精神，堵塞管理漏洞，夯實基礎，抓好組織落實，提升制度制約力和執行力，提升國有資產信息質量，做到全面核算管理。

（1）重新梳理本系統本單位資產類別與資產信息，對國有資產進行全面清查，將賬賬不符、賬實不符的資產逐一追根溯源、查明原因，再結合新《政府會計制度》及準則要求，對重復登記、遺漏未登、來源不明、去向不清等資產提出合理的處置意見，按級別報請相關部門審批后，交單位財務按規定核算入賬，同時在國資管理系統補錄相關信息。使單位各項國有資產信息完整、核算匹配，達到賬賬、賬證、賬表、賬實相符。

（2）加強單位財務人員業務培訓，對前期資產盤清后，對后續增加資產嚴格按照《政府會計制度》要求做好核算及報表出具工作，定期與資產管理人員和資產系統對賬，并提醒相關人員做好相關資產信息更新工作。

（3）加強單位國有資產管理人員業務培訓，要及時核對并更新資產信息，定期清查盤點，及時新增必備的國有資產、處理報廢的國有資產，及時履行資產審批手續，定期與單位財務對賬。

（4）加強固定資產之外，應收賬款、公共基礎設施、保障性住房、在建工程和無形資產等其他國有資產的管理，及時催收應收款項與票據，及時處理長期不結轉的在建工程和未入賬的無形資產等核算問題，及時對公共基礎設施、保障性住房等進行規范核算，致力盤活資產存量，提升資產使用效率。

（三）強化預算約束，建立財政資金使用跟蹤管理機制

財政部門在管理資金的同時，要重視資產管理，要加強對撥付資金的使用監管，特別是項目資金使用的跟蹤管理。

（1）在編制預算時，要充分考慮單位資產存量狀況，并進行嚴格審查，以存量控制增量，提高預算嚴謹性與準確性。對單位閑置資產，要求合理使用，或與國資管理部門統籌調配給其他需要的單位；對處置資產收入的合理性加強監督，處置資金要求及時入庫；對處置價值過低或無端閑置導致貶值的行為予以追責。

（2）財政部門應建立資金使用的跟蹤機制，預算資金用于物資采購、項目建設的，應要求資金使用單位及時報送資產管理情況，檢查是否及時核算管理。

（3）充分發揮內部機構如預算、采購、基建等職能作用，與資產管理機構加強聯系，相互協調，加強源頭管理。

（4）加大國有資產監管力度，定期開展清產核資工作，建立健全完整的資產臺賬，完整反映行政事業單位國有資產存量和增量動態。

（四）明晰產權責任，深化資產管理信息平臺建設

國有資產管理部門應及時、主動地掌握管轄范圍內的所有國有資產情況，順應時代發展需要，牽頭開發出更全面、更現代化的國有資產信息管理平臺，保障資產安全，提高管理效率。

（1）加強督促各單位落實《條例》規定，要求各單位必須厘清本單位所有國有資產信息，明晰資產權屬，對各單位申報、辦理登記的資產進行抽查、檢查、實地核對等形式，督促各單位資產盡早賬賬相符、賬實相符。

（2）應加強與財政預算、國土等部門的制度銜接，建立健全國有資產管理控制機制，對財政管理不到的國有企業交叉資產，捐贈、調撥等各種來源渠道形成的資產加強監管。

（3）及時發現國有資產管理上的漏洞，對各部門和各單位在資產管理中需要協調解決的問題做到不推諉、不包攬，按照資產管理規定權限履行職責，確保國有資產安全、完整。

（4）結合《條例》規定，升級現有的資產管理信息系統，將所有資產納入信息化管理范圍，結束原先靠人力實地清點的落后資產盤點方式，扼制人為因素的干擾，將感應定位技術引入資產管理日常工作中，用現代化的高科技手段管理資產，在保障資產安全的同時，提高資產使用與管理效率，提升政府管理能力。

（五）加強審計監督，強化執紀問責力度

各級人大、政府加強對資產的監管，財政部門加強財務檢查，審計部門加強審計監督，紀檢部門強化崗位問責，重大違法行為移交司法機關追究刑事責任。此外，還可以發揮社會力量參與監督，防止國有資產流失。

（1）在單位內部，要建立健全國有資產內部控制制度，國有資產的使用、后勤管理和財務部門既要加強溝通協調，又要相互制約，嚴格按照國有資產管理的相關制度規范本單位的國有資產管理。

（2）在單位外部，本級國有資產管理、審計、績效評價以及財稅監督部門，要加強對行政事業單位國有資產的監督，不定期開展資產清理工作，加大檢查力度，查找管理中存在的問題，及時督促單位對檢查出來的問題進行整改，防止國有資產流失。

（3）審計監督重點要關注財務、資產管理、使用部門之間的責任是否明確，履職是否到位，資產來源、驗收、使用、保管、維修、盤點等手續是否健全，賬賬、賬實是否相符等。在各類審計中，將國有資產管理作為主要事項，促進單位領導與全員重視管理。

（4）行政事業單位、上級主管部門以及財政部門也可委托會計師事務所對資產管理進行第三方檢查，借用外部專家的能力，提升國有資產管理水平。

（5）依規公開資產信息、管理情況、監督電話，充分發揮公共力量監督公務行為，保護國家財產安全，保護人民利益，保護公務人員。

結語

通過新《政府會計制度》和《行政事業性國有資產管理條例》的實施，各單位、各管理機構不斷強化自身責任意識，加強對國有資產管理各環節中的制度約束，逐步化解國有資產管理中存在的一些問題，提升國有資產管理質量，提高行政事業單位國有資產使用效率，使國有資產管理更加有序，促進國家綜合治理能力現代化，使人民對向往的美好生活越加滿意。