新法實施 強化企業安全生產主體責任歸位

文/劉景凱 熊煥喜

2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過關于修改《中華人民共和國安全生產法》[以下簡稱“《安全生產法》（修正案）”]的決定，自2021年9月1日起施行。這次修正是在我國社會發展進入新時代，樹立新發展理念、構建新發展格局的大形勢下進行的，貫徹了新時代中國特色社會主義思想和總書記關于安全生產的重要論述，突出了人民至上、生命至上，把人的生命安全擺在了首要位置，把做好安全生產工作的一系列根本遵循用法治思維和法治手段進行了強化，著力提高安全生產法治化水平，對進一步強化和落實企業安全生產主體責任提供了法律保障。

加強黨對安全生產工作的領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的領導地位。安全生產是我國社會主義建設實踐的產物，具有鮮明的經濟、社會和政治屬性。企業尤其是國有企業的安全生產，關系經濟安全，屬于社會安全，影響政治安全。所以，必須加強黨對安全生產工作的領導。

依法明確黨對安全生產工作的領導

《安全生產法》（修正案）明確：安全生產工作堅持中國共產黨的領導，契合“四個全面（全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨）、五位一體（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設）”的國家發展總體布局的實際。既體現了黨對一切工作的全面領導，也更體現了安全生產的極端重要性。

企業是安全生產活動的載體，企業如何落實黨對安全生產工作的領導這一新的要求，不僅是保護生命安全和保證生產經營活動順利進行，也事關國家安全生產形勢持續好轉和社會大局穩定。

2016年12月9日，中共中央、國務院聯合印發《關于推進安全生產領域改革發展的意見》中就明確指出，著力強化企業安全生產主體責任，著力堵塞監督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規的問題，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，切實增強安全防范治理能力。《安全生產法》（修正案）強調黨的領導，正是依法固化和落實黨中央國務院對安全生產改革發展的一系列意見和要求。

把黨對安全生產工作的領導落到實處

堅持黨的領導，體現在黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責等各方面，只有落到實處，才能把虛功作實，把實事干好。各級黨組織要帶頭落實各級各部門及崗位安全生產責任制，把履行責任情況與績效、安全生產業績一同考核兌現；在制訂企業發展戰略、業務規劃以及業務重組等重大事項時，把安全生產納入各級黨組織的重要議事日程；在干部培養和選拔工作中，要重點關注在面臨急難險重任務時，善于抓好安全生產、勇于擔當和敢于負責的干部，培養干部危機意識和著力提升7種能力（政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力）；在發揮黨員模范帶頭作用，關愛員工健康和企業文化建設方面，黨組織要積極主動和千方百計做好相關工作，依法依規發揮好工會、職工代表大會的安全生產支持與監督作用等。

強化企業安全生產主體責任落實

從黨的十八大到十九大，安全發展理念和生命至上、安全第一的思想得到全面提升，對強化安全生產工作的要求也越加具體和細化。在提法上，由“強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設”到“健全公共安全體系，完善安全生產責任制”，凸顯了安全生產責任制的重要性。企業是生產經營（包括服務）等經濟活動的組織者和受益者，首要任務就是依法做好生產安全管理，安全生產責任制無疑是重要抓手。所以，只有抓好責任落實，履行安全生產主體責任，才能抓住安全生產的牛鼻子。

強化黨政主要負責人第一責任人責任

總書記多次強調，安全生產事關人民利益，事關改革發展穩定，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。《安全生產法》（修正案）規定，生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。

2020年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《地方黨政領導安全生產責任制規定》，對各級黨政領導的安全生產責任進行了明確分工，除了明確各級書記和行政負責人為安全生產第一責任人外，還特別強調了分管安全的領導原則上由各級黨委常委擔任。企業特別是國有企業，必須按照兩個“一以貫之”（堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之）的原則要求，加強各級黨政主要領導和班子成員的安全生產責任制建設，體現黨對企業安全生產工作的領導作用。

企業管理層設置安全總監或專門分管安全工作的副職負責人，也應該依法和比照《地方黨政領導安全生產責任制規定》的要求，安排具有相應黨的職務職位的領導同志擔任，以便把安全生產工作納入各級黨委的重要議事日程，體現黨對安全工作這一大事的領導。

深刻理解主要負責人授權不授責的根本要義

《安全生產法》（修正案）第五條特別強調了主要負責人作為第一責任人的責任，同時增加了其他分管領導的安全責任規定。這與企業安全生產主體責任要求是一致的，強調主要負責人的安全生產責任，明確分管領導責任，形成領導合力。

從法理和法定角度講，這條規定明確表達了“生產經營單位可以安排副職負責人協助主要負責人分管安全生產工作，但不應因此減輕或免除主要負責人的第一責任和全面責任”這一要義。通俗地說就是，主要負責人可以對其下屬的副職及分管安全工作的領導在安全生產管理方面進行授權，但是絕不能把自己應該承擔的責任授予他人。因為，主要負責人作為第一責任人的角色在《安全生產法》（修正案）第五條是明確規定，不能以任何理由改變。

落實安全生產主體責任是企業應盡的法律義務

《安全生產法》（修正案）在原來企業主體責任的基礎上，專門增加了政府監管責任，體現了政府依法對企業安全生產監管的責任和重要作用。政府監管和企業主體兩個責任之間的關系定位明確了，企業首先要依法依規做好安全生產，是企業應盡的法定義務，也是做好安全生產工作的基本要求。

但是，有些傳統企業習慣把自己當政府，在國家安全生產法律法規不健全的歷史背景下，建立起自己的制度規則體系。由于要求不一致，有很多企業的安全生產管理制度游離于國家法律法規要求之外，甚至低于國家法律法規的要求，非常不利于安全生產責任制落實。現在，企業要認清自身的站位，依法開展企業制度的合規性梳理，徹底杜絕不合法不合規的作法，依法完善企業安全生產責任和制度體系，確保安全生產工作不觸法律底線。

推動安全生產責任歸位

全力做好“三管三必須”

《安全生產法》（修正案）提出了“安全生產工作應當實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的“三管三必須”原則，這是對權責一致的基本要求。長期以來，部門、單位由于業務性質不同，責任不清晰、責權不對等現象比較普遍，加之安全生產責任追究都是事后進行，與事前履職盡責的因果關系不是直接明了，限制了全員責任制的落實。

按照“三管三必須”的原則要求，不僅推動了由結果問責向過程考核，更重要的是帶動了責任歸位和全員的責任制建設。《安全生產法》（修正案）在所有要求安全生產責任制的地方都增加了“全員”，在規章制度和操作規程前邊增加了“崗位責任制”，做到事事有人管，人人有專責。所以，落實全員的安全責任制已經作為法律的強制性要求，企業每一個人都依法負有安全的責任，并且要有具體的責任和考核標準。

實現安全生產工作從重視到重實

盡管安全生產工作一直得到高度重視，但是由于責任不清晰，特別是受生產安全事故后追責處理的影響，很多行業、業務及從事生產經營活動系統的管理人員，或多或少出現畏難情緒，不愿管、不會管、不敢管等現象比較普遍，在責任劃分和責任制制訂工作中出現推諉扯皮等。表面上看，各級領導對安全生產反復強調，但只有安全監管部門疲于奔命，責任沒有歸位，責任制形同虛設，實質上是弱化了安全管理工作。一些規章制度長期處于“嚴格不起來，落實不下去”的狀況，低水平一般事故頻發，較大及以上事故偶發，重大事故事件還不能從根本上得到遏制和杜絕，安全生產長期處于“總體穩定、趨于好轉，但形勢依然嚴峻”的發展態勢。只有真正做到責任歸位，實現安全生產工作從重視到重實，才能使安全生產形勢從根本上得到好轉。

提升企業安全生產的內動力

扎實開展安全生產標準化建設

在我國改革開放和加快建立現代企業制度建設過程中，很多企業建立起了職業安全健康（OHS）、健康安全環境（HSE）等各種管理體系，為加快與國際接軌、提升安全管理水平，打下了較好基礎。但是也出現了一些問題，如標準不統一，編寫的文件與實際工作脫節，甚至寫與做出現脫節等現象。有的企業在管理中把安全檢查與體系審核工作整合為一項活動，把上級對下級的檢查與第三方對組織的審核結合起來。這種想法很好，但現實中很難做到把上級檢查問題與第三方客觀審核不符合這兩者和諧統一起來，其結果不僅沒有按照PDCA（Plan,計劃；Do,執行；Check,檢查；Act,處理）原理實現企業安全生產管理水平的持續改進，反而使低水平的違章現象屢查屢有、屢改屢犯。《安全生產法》（修正案）明確提出了加強安全生產標準化建設，明確要求企業做好以安全生產為主的標準化建設。

所以，企業應該在梳理現有相關標準是否符合安全生產標準化要求的條件，再在滿足法律法規提出的各項基本要求基礎上，按照安全生產標準化建設要求，結合企業發展實際，提出目標、作出承諾，建立起既滿足法律法規要求，又能實現組織目標承諾的安全生產標準體系，持續改進安全生產業績和提升管理水平。

切實做好關愛員工健康工作

安全生產要以人為本、生命至上。要牢記發展不能以犧牲人的生命為代價這條紅線，企業不僅要關注人的生命安全，杜絕人員傷害事故發生，還應真正做到關心員工生理和心理健康，避免職業危害和減少員工在崗各類突發疾病。《安全生產法》（修正案）增加了“關注從業人員的生理、心理狀況和行為習慣”，提出了“心理疏導和精神慰藉”的要求。

有研究表明，90%以上的事故是由于人的不安全行為或是失誤造成，其中心理和行為習慣占了很大比例。所以，做好員工健康防護，不僅體現了企業的人文關懷，也是減少人因事故的一個重要手段。

加快補齊員工技能短板

我們應當清醒認識到，就目前的管理狀況來講，勞務派遣、工程轉包等現象的存在，管理、培訓和使用脫節嚴重，員工的技能不足成為安全生產的突出短板。隨著企業現代化、信息化、數智化發展，員工素質跟不上或不能滿足需要的現象嚴重，崗位要求與員工能力不匹配，基礎工作不扎實，一旦出現異常或復雜情況，處置不及時、措施不正確，很可能引發嚴重事故后果。

因此，企業需要加快補齊員工崗位操作技能和應急處置方面存在的短板，做好“預防、處置、救援”一體化安全生產管理，基礎工作長期抓，重點工作優先抓。即一手抓安全培訓，提高員工識別風險、排查隱患的職業素養，做好員工職業健康和職業危害防護等工作。同時，一手加強應急演練，提高基層崗位員工第一時間、第一現場的應急處置技能，防范和遏制各類人員傷害事故，避免發生次生災害和重大險情。應急能力和應急準備是當前一個時期的重點工作，尤其是節假日、季節轉換、工藝變更及裝置檢維修等特殊時段，必須優先抓好。

除了本文上述強調外，《安全生產法》（修正案）還提出了落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，安全生產責任險，以及覆蓋新興行業的安全生產管理要求，企業都必須統籌考慮，全面落實。特別是通過加強政府監管責任落實，加大違法處罰力度，加快法治法規標準建設，建立信息公開和失信聯合懲戒黑名單制度等一系列配套措施運行，企業必須一并貫徹和抓好落實。