“雙控”機制建設的實踐與提升

文/賈彥勇 高寧 李存功 申慶利

2016年1月6日，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議上對加強安全生產工作提出要求：必須堅決遏制重特大事故頻發勢頭，對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制（以下簡稱“雙控”機制），推動安全生產關口前移，加強應急救援工作，最大限度減少人員傷亡和財產損失。自此拉開了“雙控”機制建設的序幕。

全國人大常委會于2021年6月10日通過關于修改《中華人民共和國安全生產法》的決定，已于9月1日起正式施行。新修改的《安全生產法》第二十一條第（五）款“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患。”明確將“雙控”機制列入生產經營單位主要負責人的法定職責，其重要性在法律層面提升到了一個新的高度，這也是“把保護人民生命安全擺在首位”的最好詮釋。筆者通過調研國內基層企業近年來“雙控”機制建設的實踐經驗，深挖問題根源，對當前“雙控”機制建設過程中存在的重點、難點問題制定解決方案，以期盡快提升國內企業“雙控”機制建設水平。

“雙控”機制建設概述

“雙控”機制建設是安全生產標準化體系的核心內容之一，是安全生產標準化在安全管控方面的有效抓手，是安全管理的核心工作，是安全生產的基礎工作，是實現關口前移的根本措施。為認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神和國家有關要求，切實解決安全風險辨識不到位、隱患治理不及時的問題，真正夯實安全管理基礎，各地結合實際出臺地方法規，有效促進了“雙控”機制建設的推進速度。同時，政府對監管部門的監管責任作出明確規定，對生產經營單位風險的自辨自控、隱患的自查自改工作實行分級分類監管，通過強化信息化監管手段，實現數據共享、動態監管；實施清單式管理，建立重大隱患督辦制度，健全重大隱患排查整治、案件查辦、違法企業處罰和追責問責4個清單；健全誠信管理制度，對重大隱患隱瞞不報或者不按照行政決定整改消除隱患的，降低相關生產經營單位及其有關負責人安全生產誠信等級或者列入失信名單，并向社會公告。監管部門的嚴格執法，對加強風險管控與隱患治理、遏制重特大事故起到了積極作用，“雙控”機制建設迅速在各地得到推動和發展。

在“雙控”機制建立之前，各省市在立法上基本都是針對隱患排查治理工作進行規范，風險辨識管控方面的立法較少，沒有統一的制度機制和規定動作。近年來，各地陸續開展“雙控”機制建設，積累了一定的實踐經驗，對這些實踐經驗進行總結提煉，查漏補缺，將風險分級辨識與隱患排查治理緊密有效結合、相互銜接，有助于提升理論深度，吸取有益的實踐經驗，將規定動作、行為規范、制度機制的固化與企業經營方式、行業特點、規模大小的適應性結合起來，進一步推動提升“雙控”機制建設的整體水平。

影響“雙控”機制建設的因素

從近年的實踐情況來看，尚有許多因素對“雙控”機制建設的實效性造成不利影響。

一是個別生產經營單位尚未形成“雙控”機制建設生根發芽的土壤。在政府有關部門的強力推動下，生產經營單位紛紛開展“雙控”機制建設，部分企業采用購買安全技術服務的方式，幫助企業創建“雙控”機制建設檔案，建立“四色圖”“風險告知卡”“公示牌”等現場標牌等表面形式。但在機制運行方面，無論是人員的基礎理論，還是機制的運行方式，都不具備開展“雙控”的先決條件，未真正建立起運行機制，僅停留在“檔案柜里有資料，道路廠房有標牌”的階段，被動應付、走過場，基本沒有實用價值。

二是胡子眉毛一把抓，沒有區分對待。一個10～20人的簡單手工企業，與幾千人的大型人員密集型企業，在管控過程中都使用一個標準、一套流程，顯然不符合企業運作的客觀規律，不利于發揮“雙控”機制作用。

三是流程繁瑣，管理流于細枝末節，成本高、實效差。某些“雙控”實施工作方法過于復雜，分類過細，凡事要求面面俱到，結果導致抓不住主要矛盾、重點環節，撿了芝麻漏了西瓜。

四是不了解“雙控”機制建設的根本內涵，沒有形成“雙控”思維。安全風險分級管控與隱患排查治理出現“兩張皮”情況，隱患排查與風險分級不搭邊，與責任制不掛鉤，各干各的，毫無效果，員工卻因為大量的過程文檔、審批簽字和繁瑣流程疲于應付，工作積極性大打折扣。

提升管控水平的嘗試與探索

提升管控成效，應從“雙控”機制建設的底層思維抓起。首先，安全風險分級管控體系是隱患排查治理體系的基礎，沒有科學合理的風險分級，就談不上有效的隱患排查治理，二者必須相輔相成，相互促進；嚴格根據安全風險分級管控體系實施的預防控制措施才有效，才能真正將安全生產責任制落到實處；只有通過隱患排查，才能發現新的風險點、危險源，進而對風險點和危險源補充完善。

其次，認清“雙控”機制建設真正的核心所在，從而著手解決真正的難點問題。當前部分企業或安全咨詢機構都將“雙控”制度建設、過程資料建立、現場標牌布置等作為管控重點和工作重心，但不具有“雙控思維”，工作成效一定大打折扣，徒有其表，不具備實戰能力。真正有效的“雙控”機制，每個簡單的環節都是必要而簡潔的，為下一個環節工作的有效開展而存在。“風險分級管控清單”的主要意義不是為了統計工作現場總共存在多少風險，而在于確定風險管控職責，這是實現分級管控的第一步。企業后續組織的隱患排查工作，就要以風險分級管控清單為依據，不同層級、不同分工的人員分別排查不同的風險內容。并以此為基礎確定考核對象。換言之，“風險分級管控體系”“隱患排查治理體系”必須與“管控責任劃分”的安全生產責任制緊密結合起來，才能起到防止“認不清、想不到、管不到”的現象發生，真正做到關口前移。

最后，有效解決管理碎片化、流程繁瑣化的問題，做好工作分類、化簡。“雙控”機制建設應以企業現有安全管理體系為基礎進行提煉升級，而不是重建。要善于應用先進信息化手段建立風險分級與隱患排查數據庫，實現安全生產科學決策。企業要做好“雙控”工作，必須同時具備“雙控”思維、完善的“雙控”運行體系、簡潔有效的工作流程、科學的激勵方法，四者缺一不可。

在本次新《安全生產法》的修訂中，新增第三條“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”，這為“雙控”機制建設未來的道路指明了新方向，提出了新要求。如何在“雙控”機制建設過程中堅持黨的領導，將會是未來“雙控”機制建設的一個新課題，值得積極探索和努力實踐。

“雙控”機制建設既是一項長期工作，又是一項緊迫任務，筆者認為，只有迅速采取行動，細化責任分工，加強日常管理，協調穩步推進，全面抓好安全風險分級管控與隱患排查治理工作，不斷提升安全管控水平，才能確保安全生產形勢持續好轉。要通過“雙控”工作機制，切實把每一類風險都控制在可接受范圍內，把每一個隱患都治理在形成之初，把每一起事故都消滅在萌芽狀態。風險是能夠辨識和管控的，隱患是可以排查和治理的，只要能夠真正地做到“雙控”，就一定可以實現“本質安全”。“雙控”成功的關鍵就是：堅持黨的領導、保持行動有效。