行政事業單位內部控制報告編報變化與趨勢

張永花

（青島市財政事務服務中心，山東 青島 266071）

0 引言

自2017 年起，財政部開始每年布置行政事業單位內部控制報告編報工作，至2020 年末，財政部已經要求全國行政事業單位編制了2016 年度到2019 年度的行政事業單位內部控制報告。幾年來，行政事業單位內控報告編報每年都在發生變化，全國的內控建設也逐漸開始規范和完善起來。

1 行政事業單位內部控制報告編報歷程

1.1 2016 年內部控制建設初期階段

2016 年，行政事業單位內控評價僅僅是單位主觀自評打分，財政部對內控開始進行調查摸底，組織全國各級各類行政事業單位編報內部控制報告，通過單位評價得分來綜合反映單位內部控制建設及實施情況。當時，內控評價由單位自行評分，評價沒有相應的佐證材料，很容易出現評分虛高的情況，這種主觀評價不能真實反映單位的內控建設及實施情況。

1.2 2017 年內部控制報告編報進入規范階段

2017 年，內控編報增加了佐證材料上傳，不再由單位自行評分，首次通過軟件自動生成的優、良、中、差四個等次來反映單位開展內部控制工作情況，評價結果變得更為客觀，全國有五分之一的單位達到優良等級，其中深圳、上海、寧波、青島等東部沿海地區內部控制建設優良率普遍較高［1］。2017 年內控系統雖然需要上傳佐證材料至填報軟件，系統自動評級，但軟件不能判斷評價指標和證明材料之間的邏輯關系，無法保證佐證材料的真實性、有效性。也就是說，只要上傳足夠多的材料，軟件就會給出較高的評價等次。

1.3 2018 年內部控制報告編報開始完善

2018 年，填報軟件中新增“附件池”板塊，需要上傳各種內控報告原始憑據，以證明單位內部控制工作開展情況，原始憑據一般包括內部控制領導機構會議紀要、內部控制制度、流程圖、內部控制檢查報告、內部控制培訓會相關材料等，涉及三個層面六大模塊。同時，軟件新增信息系統內部控制建設情況板塊，凸顯了信息化建設作用［2］。

1.4 2019 年內部控制報告編報豐富了方式

2019 年，編報由單機版升級為網絡版，中央部門和山西、上海、浙江、湖南、廣西、海南、重慶、云南、寧夏、廈門10 個省市內控使用網絡版［3］。系統方面，在單位層面新增了組織架構方面的輪崗，擴充了信息系統層面信息與溝通建設方面的考核內容；內控報告以標準化圖表的方式代替文字論述，完善了相關內容勾稽功能，上傳佐證材料更多［4］。

2 行政事業單位內部控制報告編報最新發展與變化

2020 年，內控填報增加了網絡版的使用省市數量，由10個省市增加到了24 個，即中央部門和北京、天津、山西、內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、湖南、廣東、廣西、海南、四川、重慶、貴州、陜西、寧夏、青海、廈門、大連、青島24個省市采取網絡版方式（個別省市如青島后來又改用了單機版）。報告內容基本持續上年的主體結構，在內部控制機構運行、權力運行制衡機制建立和建立健全內部控制制度三個方面新增了部分要求，同時刪除了組織機構改革情況和內控適用領域兩項內容［5］。

2020 年，由于受到新冠肺炎疫情影響，內控報告報送時間順延了3 個月。同時，2020 年填報（2019 年度報告）增加了數據審核環節，由軟件公司（久其公司）對內控報告數據進行檢查，由單位對其中的異常數據進行修正或說明，后期再由財政部組織專家對數據進行審驗、校驗和反饋，提高了數據質量。

2020 年編報的2019 年度內控報告中，主要由單位內部控制情況總體評價、單位內部控制總體成果、單位內部控制存在問題和建議三部分組成。內控報告的變化主要有三個方面。

2.1 單位層面報告的變化

2020 年編報依然持續關注單位內部控制機構運行情況，強調內控領導責任制。報告首次新增了“單位風險清單”要求，將風險清單從業務層面提升到單位層面管控，這標志著行政事業單位從合規性內控管理邁向以風險為導向的內控管理關鍵階段。行政事業單位需要重視風險識別與風險評估工作，排查風險成因，從源頭上做好應對策略，通過內部控制機制有效運行防控風險。

2020 年編報對各類監督檢查的問題整改給予了重點關注。行政事業單位需對內控評價、巡視、紀檢監察和審計等發現的問題進行綜合上報，透露出各類監督手段應齊抓并管的管理思路。行政事業單位需要整合內部管理資源，利用內部控制體系建設來解決各類管理問題，對內控歷史問題做到“事事有回應，件件有落實”，從而提高監督管控實效。

針對行政事業單位輪崗難的問題，2020 年編報增加了對不具備輪崗條件的關鍵崗位或人員的業務活動開展專項審計訴求。對于重點領域的關鍵崗位，單位要建立領導權力清單、部門職責清單和崗位職責清單，強化權力透明度。

2020 年，內控要求持續關注決策程序的合規性，對重大行政決策事項實施公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論五個法定程序。將風險評估納入重大行政事項決策的法定程序是對行政事業單位風險防控工作提出的更高要求。行政事業單位內控工作需從經濟活動走向更廣泛的工作應用中，做好事前風險防控。

2.2 業務層面報告的變化

在業務層面中，建立健全六大經濟活動的管理制度，規范業務流程，落實制度管控點等，仍然是內部控制建設基本動作。2020 年編報中還強調了制度與流程的更新情況，說明內控工作不能止步于“有”，還應根據業務變化及時迭代，確保內控體系的適用性和實用性。

除預算業務、收支業務、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理、合同業務管理六大經濟活動外，2020年編報還對其他業務領域的內部控制制度建設和流程規范進行申報，進一步拓展內部控制管理工具的應用范圍。

相較2019 年的編報，2020 年編報對內部控制制度的執行情況指標做了大量的精簡，從部門決算、資產年報中直接提取的部分數據無需再上傳佐證材料。各項內控制度執行情況的評價要點仍需緊密結合實際業務數據，量化內部控制工作成效。

值得注意的是，2020 年編報強化了“預算執行及績效運行監控程度”指標。隨著近年來中央不斷推進預算績效管理工作，行政事業單位應著力強化預算和績效管理一體化，切實將績效管理嵌入預算編制源頭，將績效目標設置作為預算安排的前置條件，覆蓋所有財政性資金，加強績效目標審核，做到績效目標與預算編制同步管理。此次強調預算執行及績效運行監控程度，就是要求各單位要全面實施績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”，利用好“預算x 績效” 雙引擎促進行政事業單位內部控制和管理水平提升。

2.3 內控信息化的變化

2020 年編報刪除了 “內部控制大數據平臺建立情況”，回歸本質，強化內控信息化對基本業務活動的促進作用。行政事業單位應詳細上報內控信息化的資金投入規模、建設方式、業務覆蓋范圍等，并強調了內控信息化建設要緊跟制度的更新步伐，及時迭代系統功能，實現內控信息化互聯互通，避免信息孤島、管理斷層等信息化應用問題。

3 行政事業單位內部控制建設趨勢

從2016 年度、2017 年度、2018 年度和2019 年度（2020 年9 月編報）四年行政事業單位內控報告的內容變化來看來，“抓深、抓細、抓實，務求落地見效”是各級行政事業單位開展內部控制建設工作的主要趨勢。

在未來的內控工作中，行政事業單位需要建立以風險管理為導向的內控體系，拓展內部控制管理工具的應用場景；整合各項監督檢查工作成果，通過運行內部控制體系推動問題整改落地；落實內控執行責任制，細化權限清單，提高權力運行機制透明度；推動績效管理制度執行落地，強化預算執行及績效運行監控機制；同步內控建設與實際業務需求，定期評價內控制度執行情況，持續迭代內控成果；穩抓內控信息化建設，高度結合業務管理需求，整合系統資源，做好信息互聯互通。