“一區多園”國家高新區要加強統籌發展

李志遠 ,陳文豐 ,石妍妍

(1.科學技術部 火炬高技術產業開發中心,北京 100045;2.北京市長城企業戰略研究所,北京 100101)

一、引言

建設國家高新技術產業開發區(以下簡稱“國家高新區”)是國家推進改革、開放、創新等戰略的重要政策工具。經過30 年的發展,國家高新區已經成為我國創新高地、產業高地、人才高地和開放高地。2020 年,國家高新區實現地區生產總值13.5萬億元,占國內生產總值的13.3%,較2015 年提高1.6 個百分點;營業收入、工業總產值、出口總額、利潤總額分別實現42.8 萬億元、25.6 萬億元、4.5 萬億元、3.0 萬億元,成為國民經濟發展的重要增長極。

管理體制機制改革創新是國家高新區成功的根本保障。30 年來,國家高新區始終牢記“發展高科技,實現產業化”的歷史使命,不忘推動“科技與經濟結合”的初心,堅持制度創新,不斷深化“小政府、大服務”的理念,構建了統一、精簡、高效的管理機構,形成了良好的管理體制機制,為我國推進經濟和科技體制改革、增強自主創新能力、發展高新技術產業營造了一個相對獨立而良好的發展環境,為全面深化改革,轉變政府職能,推動經濟高質量發展積累了寶貴經驗[1]。

由于我國各地經濟社會發展不均衡,區域之間發展階段和資源稟賦差異性較大,國家高新區發展存在時序差異性,為適應自身發展階段、戰略使命和區域條件,國家高新區管理體制也呈現出多樣化特征,不同類型各有特點和利弊。本文研究的“一區多園”是指,一個高新區管理區域包括多個片區(分園),片區(分園)的地理空間范圍分布于不同行政區(縣),一般呈現不連片特征。

二、“一區多園”的主要類型

各地高新區根據自身實際情況,探索出了不同類型的“一區多園”管理體制類型。按照高新區管委會對分園承擔的職能和權限劃分,主要形成建設主體型、非建設主體型、半建設主體型三類。

1.建設主體型。指高新區管委會對所轄分園實行一體化管理,全權負責分園的規劃、開發建設和管理運營,類似國體中的“共和制”,典型代表有濟南高新區、武漢東湖高新區、成都高新區等。如武漢東湖高新區經過6 次區域調整,管轄面積從24平方公里逐步擴大為518 平方公里,涉及洪山區和江夏區。東湖高新區在武漢市委市政府的大力支持和協調下,分別與洪山區、江夏區簽訂區域托管協議,在互利共贏的原則下進行稅收分成,實現了高新區518 平方公里的統一管理。根據產業發展和園區管理需要,東湖高新區劃分八大產業園區,形成特色鮮明的產業布局,并按照扁平化管理要求,八大園區成立園區建設管理辦公室,作為東湖高新區管委會分支機構,負責規劃建設、招商引資和企業服務工作,不具備獨立的財政和經濟管理權限。

2.非建設主體型。指分園的開發建設、招商引資、企業服務和社會管理事務都由分園所在地政府(管委會)負責,高新區管委會作為市政府派出機構,承擔分園指導、協調職能,統籌各分園的發展。這類“一區多園”涉及分園的變更、調整、人事、編制等事項,不涉及主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的調整,類似國體中的“邦聯制”,典型代表為中關村、深圳高新區、佛山高新區等。如中關村國家自主創新示范區(以下簡稱中關村示范區)實行“一區十六園”管理模式,各分園人、財、物都由分園管委會或所在區政府負責。中關村管委會作為市政府派出機構,對各分園發展建設進行綜合指導和統籌協調,同時承擔政策研究與制定、創新創業促進與服務、市政府園區建設專項資金管理、國際交流與合作等職能。

3.半建設主體型。主要指高新區管委會管理主園區(一個或多個)的全部開發建設與管理服務事務,對其他分園進行統籌指導、發展協調和經濟統計等職能;其他分園的開發建設、招商引資、企業服務和社會管理事務由分園所在地政府(管委會)負責,類似國體中的“聯邦制”。典型代表有上海張江高新區、重慶高新區、天津高新區、寧波高新區等。

以重慶高新區為例,2019 年12 月重慶市五屆人大常委會第十四次會議表決通過《關于重慶高新技術產業開發區行政管理事項的決定》,明確重慶高新區管理范圍包括直管園(主園區)和拓展園(其他分園)兩部分,將西永微電園全域及沙坪壩區、九龍坡區、大渡口區、北碚區、江津區部分區域劃歸高新區管理統籌。重慶高新區管理范圍從原來的74平方公里擴大至1 031.2 平方公里,其中直管園面積310 平方公里。在管理運營方面,重慶高新區實行規劃布局、產業政策、招商引資、項目審批、財稅政策、綜合執法“六統一”,由高新區管委會負責直管園的經濟社會一體化管理,以及拓展園的發展規劃、產業布局、項目審批、政策制定、經濟統計、考核評價等經濟管理事務,各拓展園保持現行人事、財政等管理體制不變。

三、“一區多園”模式的現實意義

高新區在創建之初就選擇“一區多園”模式或在發展擴張過程中走向該模式主要有以下幾方面的考慮:

一是破解發展空間瓶頸。我國高新區是借鑒國外科學園區[2]成功經驗,并結合我國自身特點發展起來的,一開始主要是在一些中心城市和大城市創辦,區域選擇也多是緊鄰這些城市的智力密集區,如北京中關村、武漢東湖、西安、成都等地高新區。隨著高新區發展壯大,土地供給緊缺,產業用地逐漸成為發展瓶頸,且高新區范圍內城市化程度比較高,幾乎沒有可供進一步開發的連片空間。由此,一些地方政府將鎮、街道或若干行政村整建制托管給高新區管理,或者采用合作開發、掛牌、飛地等方式在城市其他區域拓展,形成高新區“一區多園”模式。[3]

二是更好發揮高新區輻射帶動作用,打造高能級戰略性平臺。國家高新區成立之初以“構建小氣候、營造小環境”為導向,開展先行先試和改革創新。過去30 年,國家高新區持續不斷優化創新創業生態環境,集聚創新創業資源要素,誕生了一批重大創新成果,集聚了一批創業者和高新技術、高成長的科技企業,探索出行之有效的區域發展經驗和路徑,對城市發展起到了引領和示范帶動作用。推行高新區的“一區多園”,可以進一步提升高新區的顯示度、影響力、輻射力,把高新區過去30 年積累的要素、成果、品牌、政策、模式擴散到城市周邊有條件的區域,促使更多區域享受高新區政策紅利,營造創新創業生態,探索創新驅動發展路徑。以南京為例,2018 年,南京市委市政府作出創新驅動發展“121”戰略部署,將高新區確定為南京“創新名城”建設的主陣地,按照“一區多園”發展思路,統籌全市十五個區縣的優質資源形成高新區“一區十五園”發展新格局。

三是推動區域產業統籌布局和創新資源優化配置。國家高新區推動我國高新技術產業從無到有、從小到大,是我國發展高新技術產業的一面光輝旗幟和主要戰略力量。隨著新一輪科技革命和產業變革深入演進,產業鏈條式、集群化、生態化發展呈現跨區域布局,物理空間邊界愈加弱化,產業邊界愈加淡化,單個園區已經難以承載更大產業集群發展。另外,為規范開發區發展,國務院在2003年部署開展了清理整頓開發區的工作,并在2017 年和2020 年先后出臺文件,提出按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的要求,鼓勵以國家高新區為主體整合或托管區位相鄰、產業互補的省級高新區或各類工業園區。在此背景下,一些地方將原來已設立的工業園區、產業集聚區或相關園區,納入國家高新區形成“一區多園”,力求強化空間聯動、功能耦合與產業協同,推進空間布局優化、要素有機整合、產業集群集約,解決功能區小、散、低,產業集中度不高、同質競爭、低水平重復建設等問題。

四是快速增強綜合實力和規模優勢,利于升級或爭先進位。目前,169 家國家高新區分布于全國30 個省(自治區、直轄市),全國一半的地級市已經實現國家高新區布局。一些中西部地區還在加快國家高新區的創建,但往往面臨創新資源薄弱分散、產業競爭力不足等問題,為進一步增強實力,集中優勢資源,部分地方往往采用“一區多園”模式,納入產業和創新條件相對較好的園區,舉全市之力創建國家高新區。此外,在國家高新區爭先進位過程中,一些地方也會通過“一區多園”試圖快速形成規模優勢,實現擴量增質,提升競爭實力。

四、“一區多園”存在的主要問題

“一區多園”模式改變了國家高新區原有的空間結構和管理結構,跨層級、跨行政區域的發展,必然會遭遇體制性問題和障礙。在“一區多園”推進的同時,也帶來了管理難度的增加,引發了業內對“一區多園”模式的一些爭議。

一是“一區多園”空間選擇不優。部分高新區尤其是新升級高新區為承接地方清理整頓園區的任務,盲目納入一些發展水平低、創新能力差的區域形成“一區多園”模式,既拉低了高新區的平均發展質量,也偏離了高新區“又高又新”發展初衷,形成了“戴帽子、不出力”的尷尬局面。

二是缺乏統一規劃。部分高新區,特別是非建設主體型和半建設主體型高新區在實施“一區多園”管理模式時,缺乏統一整體的規劃,相關分園各自為陣,對國家高新區的發展定位、發展要求、發展路徑不明確。

三是不同主體間權責利不明確。“一區多園”模式打破原有利益分配格局,涉及高新區管委會和分園管委會之間、市級政府與區(縣)級政府之間等多個主體,不同主體在職能分工、管理權限、財政稅收等管理職能以及利益分配方面容易引發矛盾[4]。

四是統籌發展不力。一些高新區管委會對分園沒有實質性管理權限,且缺乏有效的統籌手段,導致各分園獨立運作,非但難以形成合力,反而會進一步加劇同質競爭,造成有限資源的分散,很難形成“一盤棋”的發展格局,還會給外界造成盲目擴張、面子工程、僅追求經濟數據好看等負面印象。

總體來看,實施“一區多園”管理模式的高新區,管委會對分園的管理權限和統籌力度越大,越有利于協同聯動發展,也越有利于形成高質量的區域協同一體化發展格局。建設主體型的“一區多園”“共和制”模式明顯優于半建設主體型的“一區多園”“聯邦制”模式,更優于非建設主體型的“一區多園”“邦聯制”模式。

五、“一區多園”的典型案例

(一)成都高新區

成都高新區于1991 年被國務院批準為全國首批國家高新區。建區30 年,成都高新區管理體制機制隨時代和空間而變,先后經歷了單一政府工作部門、政企合一、準行政區、兩區整合、一區四園五個階段。現有管轄面積234.4 平方公里,形成含高新南區、高新西區、成都天府國際生物城、成都未來科技城的一區四園格局。

高新區管委會是市政府的派出機構,按照《成都國家自主創新示范區條例》(NO:SC132801),依法行使成都市人民政府賦予的規劃、教育、科技、財政、土地、生態環境、市場監管等經濟和社會管理權限。對高新區南區、高新區西區實行經濟社會一體化管理,承擔區域內的黨務、行政、經濟和社會事務等職能。

成都高新區管委會、雙流區人民政府于2016 年3 月14 日簽署協議,合作共建天府國際生物城。雙方遵循“優勢互補、封閉管理、專業運營、共建共享”原則,形成“合作共建領導小組+合作共建領導小組執委會+生物城管委會”的三級決策運行機制。天府國際生物城管委會由高新區管委會內設機構生物產業發展局和雙流區共派人員組成,在生物產業發展局的統籌下履行經濟發展職責,社會管理事務由雙流區負責推動。成都高新區管委會與雙流區人民政府合資組建成都天府國際生物城投資開發有限公司,負責生物城基礎設施建設、配套建設、產業投資、園區運營等工作,并作為資本運營管理平臺,撬動社會資本參與園區建設及產業投資。圍繞財政投資、財稅收入、經濟指標考核等方面,成都高新區和雙流區形成共擔共享機制。

未來科技城由成都高新區和成都東部新區合作共建。在成都市委市政府統籌領導下,遵循“創新機制、封閉運行、權責對等、合作共享”原則,設立成都未來科技城發展服務局,依據2021 年《成都未來科技城管理暫行辦法》(成都市人民政府令第212號)進行機構設置,履行法定機構職責,負責未來科技城的開發建設、運營管理、產業發展、綜合協調等工作,由成都高新區管委會管理。成都東部新區管委會負責科技城的社會保障、公共衛生、城市管理、社區發展治理等社會事務。成都東部新區管委會、成都高新區管委會按照職責分工負責科技城的生態環境、安全生產等事務。

(二)中關村

中關村示范區“一區多園”發展格局歷經多次空間范圍調整而形成。1988 年成立北京市新技術產業開發試驗區主要位于海淀區,1994 年增加昌平園、豐臺園形成“一區三園”,1999 年增加電子城(現屬朝陽園)、亦莊園形成“一區五園”,2001 年增加德勝園(現屬西城園)、健翔園(現屬朝陽園)形成“一區七園”,2006 年調整增加雍和園(現屬東城園)、石景山園、通州園、大興生物醫藥基地(現屬大興-亦莊園)形成“一區十園”,2012 年國務院批復同意調整中關村空間規模和布局,政策區覆蓋全市所有區,形成目前“一區十六園”發展格局。

中關村示范區形成了由國家部委、北京市、中關村示范區、分園多個層次組成的領導管理體系。科技部牽頭21 個部委組成示范區部際協調小組,協調落實國務院對中關村發展各項部署。根據《北京市人民政府辦公廳關于印發 中關村科技園區管理體制改革方案的通知》(京政辦發〔2011〕4 號)精神,北京市27 個市級部門、區政府及相關單位組成示范區領導小組,負責研究推進示范區重大事項,辦公室設在中關村管委會。

中關村管委會為市政府派出機構,負責對中關村發展建設進行綜合指導,按照“調研、規劃、協調、督辦、服務”的職能,主要負責整體調研、政策研究和制定、發展專項資金的使用等。16 個分園實行“雙重領導、以區為主”的領導體制。16 個分園成立了17 個分園管理機構,其中大興-亦莊園分別由北京經濟技術開發區管委會、大興-亦莊園管委會管理。除北京經濟技術開發區管委會為市政府派出機構外,其余均為區政府派出機構。各分園管委會負責具體實施中關村管委會會議議定事項,推動本園的規劃管理、園區建設、產業招商和促進、創新創業服務、建設融資平臺和資產管理等工作。圍繞“一區多園”統籌發展,中關村開展了一些積極探索。主要做法如下:

一是設置園區發展專項資金。設立中關村示范區發展專項資金(以下簡稱“專項資金”),由市級財政統籌安排。專項資金由市財政局和中關村各分園區所在區(縣)財政部門負責管理,中關村管委會和各分園區管委會具體安排使用。專項資金重點用于園區創新環境建設、支持中小企業創新創業孵化、培育高成長企業、做強做大企業、人才特區建設以及市政府確定重點扶持方向的其他支出。

二是成立中關村發展集團。2010 年,在重組中關村示范區“一區十園”開發建設單位的基礎上成立中關村發展集團,統籌推進重大項目落地、優化產業布局、園區基礎設施開發、重大科技成果轉化和產業化融資、股權投資等,通過市場化手段統籌園區發展。

三是建立“一處一園”機制。2017 年,中關村管委會建立了“一處一園”服務分園工作機制和信息交流機制,每個處室對接一個分園,管委會的每位副主任也分別聯系幾個分園。依托“一處一園”機制,進一步明確各分園的基本情況、發展定位和特色產業,強化對分園產業發展的指導、支持和有效協同。[5]

但總體來看,在現行體制下,中關村管委會對分園的統籌協調能力仍然薄弱。中關村管委會與分園管理機構不存在上下級關系,沒有行政管理權限,且現有的統籌手段較為松散,對分園僅為業務指導,在分園招商引資、產業布局等關鍵事項上的話語權不高,各分園的發展實質以區政府為主,存在各自為戰、產業特色不明、同質競爭、發展不平衡等系列問題,難以形成“一盤棋”發展,特別是“一區十六園”的發展模式與當前北京市提出的“三城一區”發展構架存在如何統籌發展協調、相互促進的問題和矛盾。中關村“一區多園”統籌發展機制還需進一步深化探索。

(三)珠海高新區

珠海高新區于1992 年12 月經國務院批準成立,隨著經濟社會的不斷發展和改革開放的不斷深入,高新區分別于1999 年、2006 年、2012 年、2017年進行了“一區多園”管理范圍和管理模式的多次調整,高新區規劃面積也從9.8 平方公里調整到129.42 平方公里,包括唐家灣主園區53.52 平方公里,以及南屏科技工業園、三灶科技工業園、新青科技工業園、富山科技工業園、航空產業園、橫琴高新技術和科技研發園區。管理模式上,高新區管委會為珠海市政府派出機構,直接管理唐家灣主園區,負責其規劃建設,各分園管理以所在行政區為主,高新區管委會負責各分園產業布局、政策協調、科技統計等協調工作,對分園的管理權限和統籌力度較小,為“邦聯制”。

2019 年,珠海高新區在市委、市政府的大力支持下,形成新的“一區多園”格局和管理體制調整,總面積合計369 平方公里。珠海高新區下轄唐家灣主園區,由高新區管委會直接管理,南屏科技工業園、三灶科技工業園、新青科技工業園、富山科技工業園、航空產業園以及橫琴高新技術和科研研發園區等多園以所在行政區(功能區)管理為主。高新區管委會全面統籌“一區多園”產業規劃、創新要素、人才服務、建設標準、品牌打造,構建各園區聯動和區域協調發展的新格局,對分園的統籌協調能力進一步加強,由“邦聯制”轉變為“聯邦制”,形成“一區多園”管理體制優化的正面示范樣本。主要做法如下:

一是成立珠海市高新區高質量發展工作領導小組。組長由市政府主要領導擔任,副組長由相關副市長、高新區黨委書記擔任,市發改、科創、工信、財政、商務、統計、人社、自然資源、金融等有關部門負責人及各分園所在行政區(功能區)等單位主要負責人為成員。統籌領導高新區“一區多園”重要事項,并在考核監督、資金支持、政策扶持等方面加強對“一區多園”的統籌管理。

二是優化高新區領導配置和議事機制。市科技創新局、富山工業園負責同志及橫琴新區、香洲區等分管領導兼任高新區黨委委員,由市委任免。高新區兼職黨委委員參與高新區黨委定期研究涉及“一區多園”的產業發展、資金管理、項目協調、園區考核等重大事項。各分園區管委會班子成員職務任免事項應事先征求高新區黨委意見。

三是加強考核監督。建立“一區多園”評價體系,圍繞高新技術企業、知識產權數量、高層次人才及團隊、科技投入、營業收入等方面,建立一套科學合理、行之有效的考核管理辦法和指標體系,對分園進行考核評價。考核評價結果作為資金支持和各分園管委會班子成員選拔任免的重要依據。

六、展望和建議

黨的十八大以來,黨中央對創新的重視程度前所未有,提出要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位,把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。落實國家創新驅動發展戰略,關鍵在于提升自主創新能力,需要有高能級的戰略性創新平臺作為核心承載和示范引領,需要國家高新區進一步提升戰略位勢。

2020 年7 月,國務院出臺《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》(國發〔2020〕7 號),進一步確定了國家高新區“創新驅動發展示范區、高質量發展先行區”的戰略定位。明確提出“支持國家高新區打造區域增長極”,國家高新區的戰略引領和示范帶動需求將愈發迫切。2020年,中央編委出臺了《關于規范開發區管理機構促進開發區創新發展的指導意見》,從優化開發區行政資源配置角度,提出結合實際穩妥有序推行“一區多園”管理模式,鼓勵在更大行政區域內整合開發區管理機構,實行集中管理。

從地方發展來看,未來十年是全國乃至全球城市競爭版圖重構的關鍵十年,人才、技術、資本等創新要素呈現出向創新更加活躍區域集聚的趨勢,區域競爭從過去拼政策、拼資源、低成本,轉變為創新創業生態環境的比拼。也需要發揮國家高新區品牌帶動作用,全力打造具有引領性、支撐性、標識性的區域創新平臺,帶動更多區域營造良好創新創業生態環境,形成引領地方創新崛起的強大動能。

可以預見,“一區多園”將成為越來越多高新區的戰略選擇。必須從尊重歷史基礎和承載未來使命視角,推進“一區多園”管理體制機制創新,適應高新區發展新階段,真正形成“一區多園”發展合力,釋放更多的體制潛能。

一是加強準入考量。2021 年4 月2 日,科技部火炬中心印發《規范國家高新區統計區域范圍工作指引》(以下簡稱《指引》)的通知,對國家高新區因管理區域范圍調整變更統計范圍進行規范,通知規定區域范圍調整的基本原則之一為調整調入的區域應具有充實的建設用地和良好的空間發展前景,符合城市總體發展規劃和土地利用規劃,或者區域內原有的產業符合國家高新區產業發展要求,已經集聚了較好的創新資源和創新服務體系。由此,對于正在謀劃“一區多園”發展模式的高新區,要發揮好政府主導空間布局的作用,明確擬納入園區的準入門檻,秉承國家高新區發展導向,將該區域能否將創新驅動作為主要發展戰略,能否堅持走高質量發展道路作為重要考量標準,鼓勵和支持條件成熟的省級高新區、重點工業園區及重點科技資源集聚區塊視發展情況逐步納入。

二是厘清統分結合管理架構。基于園區歷史起點、發展階段、經濟發展水平等客觀因素,因地制宜建立市區兩級統分結合管理架構,厘清高新區管委會與分園管理機構的管理權限和職責分工,建立科學適用的合作和利益分享機制。要進一步統籌思考高新區“一區多園”的體制設計,加強市級層面的資源管理,尤其是在領導配置、資金支持、權限下放上體現“舉全市之力”建設高新區的戰略意圖,將最優秀的人才、最好的土地和最優惠的政策配置給高新區。

三是實行多元化統籌手段。《指引》中高新區區域范圍調整的另一基本原則為,國家高新區管委會能夠對調整后的區域進行統一、有效的管理,杜絕僅為擴大統計調查規模的區域調整。由此高新區管委會對分園的管理權限和統籌力度是重中之重,最理想的是形成“五統籌”發展,統籌政策、統籌規劃、統籌領導、統籌招商、統籌建設。從現實角度出發,推進“五統籌”需要結合地方及分園的發展階段、區位條件、資源稟賦區別對待,先易后難。首先也是最為迫切的是要堅決杜絕僅是數據納統的“一區多園”。應先在市級層面成立高規格的“一區多園”領導小組,建立高層次決策機制,綜合運用專項資金、考核評價、激勵懲處等政策工具,實現統籌政策、統籌規劃、統籌領導,有條件時適時向統籌招商、統籌建設邁進。

四是強化市場驅動。發揮好市場驅動產業發展的作用[6],探索以企業為主體的開發建設模式,支持設立市場化的產業促進機構,鼓勵企業等市場主體跨區域布局,依靠市場規律和機制推進“一區多園”產業資源優化配置。鼓勵以政府采購服務的方式將能夠市場化的服務交由市場機構來提供,發揮市場化、社會化服務機構的促進作用。