我國安全生產責任制的特點

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家的機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發系列文章，回憶并探討我國安全生產工作的發展與變革，以饗讀者。本文是第六篇。

我國安全生產的責任制度與前文闡述的（《勞動保護》雜志5 期《國外安全生產責任制度探析》）責任體系存在較大差異。表現在兩個方面：一是責任體系覆蓋更廣，涉事主體均需擔當相應責任；二是各類主體違反義務后受到的處罰極重。

責任廣

涉事主體在我國的《安全生產法》中均設有相應義務，違反其義務，主體要承擔相應的責任。在現行《安全生產法》中全面規范了生產經營單位主要負責人（第90—92 條）和其安全生產管理人員（第93 條）須要承擔的責任，以及行政執法人員須要承擔的責任（第87 條），生產經營單位從業人員須要承擔的責任（第104條）和技術服務組織須要承擔的責任（第89 條）。而且該法規定的具體責任形式均包括行政責任和刑事責任。

說其責任極重，表現在各類主體在事故發生后所具體承擔的行政責任和刑事責任都負擔沉重。在一般工業化國家歷史和現實中難以找到相同或類似案例。

我國的生產經營單位作為雇主也通過繳納工傷保險費用來承擔其法定的無過錯責任。其具體事項由國務院頒行的《工傷保險條例》和主管部門（人力資源和社會保障部）以配套規章予以規范。根據其具體規范，如果生產經營單位之從業人員發生工傷或職業病，相關費用由工傷保險基金支付。

從現實情況來看，此項制度的實施有兩個方面的問題需要探討。一是作為一項強行性制度化的社會保險，其覆蓋率偏低（被保險的就業人口大致只占其總數的1/3 左右），使該制度的有效性打了折扣，也使那些非法逃避承擔工傷保險費用的雇主在發生事故的情況下，享受不到該制度社會共擔風險的好處，可能帶來毀滅性的損失；二是由安全生產監督管理部門在高危行業，如礦山、危化、交通運輸、建筑施工等行業領域強制推行的“安全生產責任保險”，有讓相關生產經營單位重復投保工傷保險，從而加重其責任的嫌疑。

責任重

現行的《安全生產法》中規范的生產經營單位的行政責任的具體承擔主體分為單位（法人主體）和個人（主要負責人、實際控制人、投資人、相關管理人員等)。前者的行政責任包括被罰款、整改、停業整改、被關閉等（美國的相關執法機構無權關閉企業)。其中，罰款數額一般在20 萬元以下，如果發生事故，罰款數額最高可達2 000 萬元。對于生產經營單位主要負責人不履行相關法定義務，其需要承擔的行政責任包括個人罰款、職業資格禁止和單位的停業整頓。如果發生事故，其個人罰款額可達其上年年收入的80%（將于9 月1 日起實施的《安全生產法》修正案有所提高）。美國《職業安全衛生法》規定，雇主單項違法行為，最高罰款額度上限為7萬美元。

我國《安全生產法》通過“構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任”與刑法銜接，形成了我國獨特的安全生產刑事責任制度。根據刑法，我國安全生產涉及危險作業罪、重大事故責任罪、強令違章冒險作業罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防責任事故罪、玩忽職守罪等，其覆蓋主體包括生產經營單位負責人、有關管理人員、從業人員、技術服務組織工作人員和行政執法人員，如若被定罪，其刑期最高可達7 年。

美國《職業安全衛生法》規定，雇主故意違反相關義務（根據依法頒布的條例、標準、規則及指令），致其雇員死亡的，處1 萬美元罰金或最高6 個月監禁，或兩罰并用；屬重犯則處罰金2 萬美元或最高1年監禁，或兩罰并用。另一罰則規定，任何人（顯然主要指行政執法人員）未經授權泄露依該法行使的監察行為信息，將被處1 000 美元罰金或最高監禁6 個月，或兩罰并用。可見，我國安全生產的刑罰不僅種類多，而且刑期長、處罰力度大。

在實踐中，我國在對發生事故生產經營單位主要負責人的刑罰，遠遠高于上述單項犯罪的刑法規定的刑期。根據數罪并罰原則，事故企業主已有被判無期、死緩的先例，如2010 年河南省平頂山市興東二礦“6·21”特別重大炸藥爆炸事故，造成49 人死亡，礦主被判死緩。另一方面，大量的行政執法人員因生產經營單位發生事故而被追究刑事責任，也是我國安全生產責任制度的一大特色。

根據最高人民法院發布的數據，近10 年來，安全生產領域全國每年被追究玩忽職守罪的大約有700 人。相當于安全生產領域的重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪判刑人數總量的1/3。也就是說，企業中有3 人因為安全事故問題被判刑，必然有一個政府人員因此被判刑。這一問題已經成為全社會廣泛關注的熱點。

中外責任制度差異的原因

中外安全生產的責任制度為何表現出如此大的差異？確實需要根據現實的國情，從學理上予以認真研究。經初步分析，我們認為，我國安全生產活動中相關主體承受如此之重的責任，源自于我國當前安全生產的現狀和有別于一般工業化國家的基本理念。

現實狀況從大的方面講，我國社會經濟發展尚處于工業化中期，屬于生產事故高發期；從小處看，數十年間，一些人單向度追求金錢和財富，造成價值迷亂、道德崩壞。由此致使重特大事故頻發，為盡快扭轉此種局面，政府只能祭出重典以治其亂。從基本理念講，中國共產黨執政宗旨是以人民為中心，保護勞動者的安全健康權益就是保障廣大勞動人民群眾的根本的、切身利益的具體體現。因而，不僅由于故意或重大過失而造成勞動者傷害的生產經營單位及其負責人必須負出沉重的代價，而且監督生產經營單位履行其法定義務的公職人員也要受到連帶處罰。后者體現了中國共產黨人從整體上的一種責任擔當和政治品格的可貴。不過，作為單個領域的公職人員如此高比例受到如此沉重的責罰，似存在社會公平問題，尤其是受到刑罰的具體個案而言，似更有對其具體情節及其深藏其后的法理進行研究的必要，以確保在每個案件都實現公平正義。（未完待續）