公共體育場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向及其生成邏輯
——基于A市W場館委托管理的經(jīng)驗分析

姬 慶，陳元欣

隨著國家鼓勵政府向社會力量購買公共體育服務、推廣政府和社會資本合作，開展公共體育場館（以下簡稱“場館”）“改造功能、改革機制”工作，場館在推進“所有權歸國有，經(jīng)營權屬于公司”的經(jīng)營權改革進程中，通過采用公建民營、民辦公助、委托管理、合作參股、PPP和政府購買服務等多種模式，吸引社會力量參與。其中委托管理模式已成為改革實踐中的主流選擇和典型代表。

場館委托管理最早在《“十三五”公共體育普及工程實施方案》中提出，對中央補助投資建設的公共體育服務設施，鼓勵采取“委托管理”等方式，運用競爭擇優(yōu)機制選定各類專業(yè)化的社會組織或企業(yè)運營。因此，委托管理的對象是已建成的場館，即存量場館資產(chǎn)，其核心模式是OT模式（運營-移交），在政府和社會資本合作模式中主要包括委托運營和管理合同兩種類型。在宏觀政策倡導下，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，國內(nèi)場館委托管理取得了較大進展，委托管理實踐迅速普及，委托場館種類全覆蓋，委托方式不斷豐富，受托運營主體不斷壯大，但同時一些問題開始暴露：委托制度不完善、委托程序存在缺陷、運營主體能力參差不齊、委托行政成本和行政風險過高、委托效益難以真實評估等。

本研究擬用“內(nèi)卷化”概念作為理論基礎，分析當前我國公共體育場館委托管理過程中“內(nèi)卷化”傾向的表現(xiàn)，求證其生成邏輯。選擇A市W場館，因為W場館是省內(nèi)較早采用公建民營、委托管理模式的公共體育場館，委托立項時正處于國家鼓勵社會資本參與場館運營管理、推廣PPP模式和政府購買服務的熱潮期，在省內(nèi)鮮有成熟經(jīng)驗可借鑒的情況下，區(qū)政府與場館運營機構本著“先試先行”的原則“摸著石頭過河”。該案例在委托管理過程中各參與主體所表現(xiàn)出的參與邏輯與行為博弈，以及委托效果等方面具有一定典型性和代表性。為減少爭議，本研究對所涉及場館、人名、地名均已作技術處理。

1 場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的內(nèi)涵

“內(nèi)卷化”概念最早源起于哲學領域。康德（Immanuel Kant）在1790年出版的《判斷力批判》中用“內(nèi)卷化”來區(qū)分“演化”“進化”，是指客觀事物在發(fā)展過程沒有發(fā)展到高級狀態(tài)或完備狀態(tài)，而在原來低級狀態(tài)的基礎上不斷復制和復雜化的過程。該概念走向成熟的標志是格爾茨（Clifford Geertz）于1963年出版的《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》。Geertz（1963）通過研究印尼爪哇農(nóng)業(yè)發(fā)展，認為“受外在行政等條件的限制，爪哇人單靠自己不能轉變?yōu)橘Y本經(jīng)濟的一部分，而只能逐漸發(fā)展成為勞動力填充型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，對于這樣一個自我戰(zhàn)勝的過程，我稱之為農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。

受到美國學者杜贊奇（1996）從政治學視角分析我國晚清國家政權向鄉(xiāng)村的滲透導致“國家政權內(nèi)卷化”的研究啟發(fā)，“內(nèi)卷化”概念被廣泛引用到政治、社會、經(jīng)濟、文化等領域的應用性研究，近年來尤其是對政府購買服務過程中存在的問題研究。

從研究來看，公共體育場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向應當包括：委托規(guī)范上有序與無序并存，委托效益上整體效益顯著與部分場館經(jīng)濟和社會效益有效性存疑并存，利益主體間相互獨立與相互迎合并存。

2 場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的現(xiàn)實表現(xiàn)

2.1 規(guī)范層面：有序與無序并存

委托管理作為場館經(jīng)營權改革的一種市場化模式，其實質(zhì)是利用市場機制，提高場館公共體育服務的質(zhì)量和效率，該模式的成功實踐需要完整的規(guī)范予以引導、操作，包括制度規(guī)范、程序規(guī)范、契約規(guī)范和移交規(guī)范四個維度。

2.1.1 制度規(guī)范的體系化和錯位使用并存

自2013年起，國家開始推行“政府向社會力量購買服務”和“政府和社會資本合作”政策，先后出臺了指導意見、管理辦法、操作指南、指導目錄等制度規(guī)范，各級政府也積極出臺本地實施政策。在這兩個政策體系中場館運營管理都是支持引導的重要內(nèi)容，這就為場館委托管理構建了較為完備的制度規(guī)范。

雖然“政府向社會力量購買服務”和“政府和社會資本合作”政策均可指導場館委托管理實踐，但具體政策適用方面則有所不同。“政府向社會力量購買服務”的政策規(guī)定項目原則上不得超過3年，而“政府和社會資本合作”政策針對不同合作模式，對應年限、要求均有所不同。然而，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分委托期大于3年的案例中僅將政府購買服務的相關政策作為簽訂合同的依據(jù)，這顯然與政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和以3年為周期的中期規(guī)劃預算之內(nèi)的政策相違背，也就為后續(xù)財政審計部門提出質(zhì)疑埋下隱患。

2.1.2 程序規(guī)范的精細化和形式化并存

在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中已對項目設計、專家論證、招投標、簽訂合同、委托實施、績效考核、資產(chǎn)移交等委托程序進行規(guī)范，環(huán)環(huán)相扣，聯(lián)系緊密，充分表現(xiàn)出規(guī)范程序的精細化發(fā)展方向。但是，在精細化的程序規(guī)范下，各利益主體往往“合謀”，使嚴謹?shù)某绦蛞?guī)范“形式化”。此類問題往往出現(xiàn)在招投標階段（陳元欣等，2018）。

2.1.3 契約規(guī)范立足于合同管理，但合同核心條款存在缺陷

在《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中都明確提出要加強合同管理，還特別發(fā)布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。湖北省體育局也發(fā)布了《湖北省公共體育場館運營管理合同示范文本》，要求從合同主體、合作關系、資產(chǎn)移交、運營服務、權利義務、收入和回報、履約保證、績效考核、不可抗力、合同解除、違約責任等內(nèi)容對委托雙方進行約束。這表明場館委托管理的契約規(guī)范已經(jīng)建立，對直接指導各地場館委托管理實踐提供了參考。各地也根據(jù)實際情況將責權利及相應條款在契約中予以規(guī)定（李明，2018）。

然而，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前我國場館委托合同存在諸多問題：第一，合同權利義務多聚焦于委托雙方，忽略了社會公眾主體權益和訴求，導致公眾利益難以有效保障和滿足；第二，部分合同公共服務條款僅規(guī)定國家有關場館公共體育服務的最低要求，未能實現(xiàn)場館社會效益最大化；第三，經(jīng)營內(nèi)容要求不明確，缺少經(jīng)營紅線，容易導致場館過度經(jīng)營；第四，部分場館運營管理服務費和補貼的發(fā)放缺乏論證過程和審核依據(jù)，導致存在審計風險；第五，履約保證金條款缺失、違約責任歸屬模棱兩可，導致違約風險低、責任難以落實（姬慶等，2019）。盡管場館委托管理的契約規(guī)范已經(jīng)建立，但核心條款的缺陷依舊較為普遍。根據(jù)調(diào)查，委托合同內(nèi)容不健全已成為影響場館經(jīng)營權改革的重要因素。

2.1.4 移交規(guī)范缺失導致矛盾頻發(fā)

期滿移交意味著運營階段的終結，場館經(jīng)營權和雙方權益的再次轉移，這是整個委托管理過程中最復雜、最艱難的階段。從若干法律訴訟案件和實地調(diào)查來看，業(yè)主方對移交階段的認識程度和委托合同中移交條款的概括性約束遠遠不能滿足實際操作中的復雜性需求，因此移交階段也是雙方矛盾集中爆發(fā)的階段。

根據(jù)客觀需要，合同中移交條款應當包括移交范圍、移交方式、移交標準、移交責任和費用、驗收程序、相關事項處理方案等內(nèi)容。而在多數(shù)業(yè)主方看來，移交是簡單的合同到期、收回資產(chǎn)，進而采用一刀切式的處理方式，即委托期滿，無償收回一切權益和資產(chǎn)。這與運營機構的訴求截然相反。

第一，忽視了有形資產(chǎn)處理的復雜性，對運營商先期投入缺乏充分回報機制。移交時，對乙方投入的資產(chǎn)設備應當有合理處置方案，包括資產(chǎn)評估、折價回購等。但從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分合同不僅沒有相關方案，反而要求乙方自行處理購置的設備設施，甚至還有個別規(guī)定“對乙方難以拆除部分，則被視為廢棄物”的條款。這種處理方式是導致乙方惡性拆除、超期運營、拒絕移交的主要原因。

第二，對人員安置的復雜性缺乏認識。運營機構在委托期間自主聘用的員工在移交后面臨失業(yè)風險，現(xiàn)有移交程序中對人員解散形式、安置渠道、補償方式等未明確規(guī)定，這增加了運營機構人員安置成本。另外，盡管員工聘用與解聘是運營機構的責任權利，但移交后，運營團隊全部解散可視為場館人力資產(chǎn)損失，不利于場館長期運營。

第三，對無形資產(chǎn)價值缺乏認定和補償機制。多數(shù)委托管理的場館是新建或地理位置欠佳的場館，經(jīng)過運營機構多年經(jīng)營，為場館積累了大量消費人群、培育了消費市場、建立了合作伙伴、樹立了場館品牌形象，而現(xiàn)有移交清算中未考慮這一因素，乙方普遍要求在移交時進行補償。

第四，對乙方儲值類會員卡、課程和廣告、冠名權等超期售賣行為缺少追責和懲罰措施。

2.2 效益層面：整體效益顯著與部分場館經(jīng)濟和社會效益有效性存疑并存

經(jīng)過多年委托管理實踐，我國場館委托管理效益取得了重要突破。首先，委托管理模式迅速普及，已成為場館經(jīng)營權改革的主流選擇。第二，專業(yè)場館運營主體不斷壯大，委托管理供給市場初步形成。通過檢索國內(nèi)近5年184個場館（包括64個PPP項目場館）招標、中標信息，共有120多家場館運營機構，其中包括珠江文體、佳兆業(yè)文體、華體、中體、福建冠深等一批全國性的專業(yè)場館運營商和上市公司。第三，委托方式不斷多樣化。當前國內(nèi)場館委托管理模式有“委托＋承包/租賃”“委托＋補貼”“委托＋購買服務”“先補貼后付費”“基本費用＋績效費用”，以及“先合資再委托”等多種模式（陳元欣等，2019）。委托管理模式的發(fā)展有力地促進了場館經(jīng)營權改革和“改造功能、改革機制”工作，進一步促進了體育場館服務業(yè)的發(fā)展。

然而，委托管理在總體上推動了場館經(jīng)營權改革的情況下，是否真正提高了場館綜合運營效益、提升了公共體育服務質(zhì)量，這需要從經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面進行論證。

2.2.1 經(jīng)濟效益各有得失

長期以來，場館盈利能力低下備受各方指責，但在委托管理模式下，場館經(jīng)濟效益有所改善。通過對比國內(nèi)若干實施委托管理的場館財務數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，如不考慮場館建設成本、折舊，同時政府給予運營補貼，場館運營公司或許有利可圖；但如果失去政府補貼，運營公司則壓力巨大。而從產(chǎn)權方角度來看，僅依靠場館運營收回成本基本不太現(xiàn)實。

隨著場館經(jīng)營權改革和委托管理的發(fā)展，場館運營市場主體迅速成長，但也出現(xiàn)專業(yè)水平良莠不齊的現(xiàn)象，個別場館難以提供優(yōu)質(zhì)運營服務，難以實現(xiàn)自我盈利，無力在委托期內(nèi)持續(xù)經(jīng)營。在調(diào)研的場館法律案件中，因為運營機構經(jīng)營不善，難以繳納管理費，以致于提前解約，造成國有資產(chǎn)損失和群眾健身權益受損的案例占比較大。

為進一步促進場館委托管理良性發(fā)展，激勵運營機構，平衡運營效益，部分場館設計了利潤分配機制和虧損分擔機制。此外，考慮到場館高昂運營成本，許多場館在委托時享有政府補貼，此舉可視為虧損分擔機制。利潤分配和虧損分擔機制是委托激勵機制的自我完善，改善了委托效益，促進了委托管理的實施。

2.2.2 社會效益難以有效衡量

第一，真實社會效益難以客觀衡量。當前，我國場館社會效益評價以《大型體育場館基本公共服務規(guī)范》《大型體育場館運營管理綜合評價體系》為基礎，其中“綜合效益”指標對場館接待人數(shù)和公益活動人數(shù)進行評判。然而，在智慧場館系統(tǒng)尚未完全普及的情況下，各地上報的數(shù)據(jù)大多是估算的。另外，部分場館為便于計算社會效益的貨幣量，以公益項目的投資額為依據(jù)。此種直接將為公益事業(yè)的投入列入收益的做法值得商榷，是否真正獲得等額的社會效益還需進一步評估。

從社會效益評估方法來看，學者專家利用主成分分析（盛菊霞，2012）、平衡計分卡（耿寶權，2012）、GEM模型（褚貝，2018）、WSR方法論（李海杰，2018）等多種方法，以及王進（2013）、杜朝輝（2015）、鄭文林（2018）等對場館綜合評價體系進行研究，但普適性的社會效益評價方法和體系依舊存在爭論。

第二，服務對象特定化傾向影響了場館社會效益實現(xiàn)。隨著人們健身意識不斷增強，場館服務對象的數(shù)量越來越多，當場地存在競爭時，運營機構出于樹立形象、公關需求、節(jié)省成本的考慮，往往有意識挑選特定的服務對象。楊書勝（2015）將其稱之為“奶油化”現(xiàn)象。李春霞等（2012）則稱之為“公共服務的懸浮”。

2.3 利益主體層面：相互獨立與相互迎合并存

場館委托管理的利益主體包括政府/場館業(yè)主方、運營機構、健身群眾、第三方評估機構等，多方主體在權益上相互獨立，又為了各自利益相互迎合。

2.3.1 政府/場館業(yè)主與運營機構相互獨立與相互迎合

第一，運營機構主動行政化。在政府行政壟斷尚未有效改善的情況下，委托雙方權利地位天然不對等（楊風華，2008）。為履行合同中公共體育服務條款，完成場館業(yè)主方的行政性要求，場館運營機構主動放棄部分經(jīng)濟利益，并以此為理由要求政府支付更多補貼，或簽訂額外的政府購買服務協(xié)議，此舉與事業(yè)單位場館每年獲得政府專項撥款的邏輯頗為相似。這說明專業(yè)的場館運營機構并未按照市場化邏輯促進政府向合作治理的方向良性改變，而是為了讓自己獲得更多利益，主動采用政府運作邏輯，是自己“主動行政化”（耿國階等，2018）。

第二，政府尋租與運營機構合謀的客觀存在。政府尋租是委托管理中較為常見的異常現(xiàn)象。為了保證委托過程中政府權益、延續(xù)行政職能，在合同條款中加入大量政府行政性指令，通過尋租以實現(xiàn)部門利益最大化。

2.3.2 體育部門與國資部門相互獨立與相互迎合

當場館產(chǎn)權在國資部門名下時，國資部門是產(chǎn)權方和業(yè)主方，體育部門是業(yè)務指導方、監(jiān)管方和公共體育服務購買者，二者各司其職，權責相互獨立。

首先，國資部門主動聯(lián)合體育部門，以實現(xiàn)部門利益。按照場館免費低收費補助政策要求，僅體育系統(tǒng)內(nèi)場館能享受該補助資金。為獲得補助資格，國資部門在場館委托過程中主動邀請體育部門參與，或者以雙甲方身份簽訂委托合同，以便于在運營中順利獲得該補助資金。其次，根據(jù)國家有關場館稅費政策，體制內(nèi)場館可獲得免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅資格。部分場館不惜把產(chǎn)權劃入體育部門，以實現(xiàn)稅費籌劃。

2.3.3 第三方評估機構與相關利益主體相互獨立與相互迎合

第三方評價是提高場館委托管理質(zhì)量，規(guī)范委托管理行為的重要手段，第三方評估機構應確保評估工作的專業(yè)性、獨立性和客觀性。盡管場館委托管理第三方評價還未普及，但開展此項工作的場館已出現(xiàn)一些典型問題。由于評估結果往往與合同費用支付掛鉤，為達到預想的評估結果，委托方和受托方都試圖影響第三方評估結果，提高了合謀和道德風險的發(fā)生概率。

3 基于A市W場館委托管理服務項目的經(jīng)驗分析

A市W場館是其所在省較早采用委托管理模式運營的公共體育場館，從形式上看，這是一次成功的、具有示范意義的場館經(jīng)營權改革嘗試，但其背后的委托過程之復雜、各利益主體間博弈之激烈和委托效益的真實性都充分表現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的特點和傾向，以及區(qū)體育部門的自我矯正等值得反思和借鑒。

3.1 項目描述

A市B區(qū)水務部門響應該市整治河道用于城市綠地、休閑設施建設的號召，在該區(qū)河灘上規(guī)劃建設一個以體育運動、健身休閑為主的體育公園。在規(guī)劃建設過程中，區(qū)政府召開專題會議研究場館建設運營問題，認為區(qū)體育部門應當協(xié)助區(qū)水務部門完成場館規(guī)劃建設并設計運營方案。區(qū)體育部門經(jīng)過信息收集，首先邀請轄區(qū)內(nèi)一家運營經(jīng)驗豐富的J健身俱樂部負責人O作為顧問協(xié)助區(qū)水務部門開展建設工作；在運營問題上區(qū)體育部門首先提出成立事業(yè)單位的管理中心，但被區(qū)政府以新增編制困難為由拒絕，遂又提出引入社會力量，實施“區(qū)水務部門建設、體育部門監(jiān)管、社會力量運營”的委托管理方案，此方案獲得區(qū)政府認可。

3.2 W場館委托管理的“內(nèi)卷化”表現(xiàn)

3.2.1 區(qū)體育部門的非產(chǎn)權方身份與運營機構的強勢使體育部門左右掣肘

首先，非產(chǎn)權方地位導致文體局難以協(xié)調(diào)各方。W場館是區(qū)水務部門投資建設、區(qū)財政局付費、J健身俱樂部運營，區(qū)體育部門雖是甲方之一，但僅作為業(yè)務指導部門，權威性最弱，難以協(xié)調(diào)其他部門。體育部門的協(xié)調(diào)服務職能被弱化，引起了場館運營商的不滿，進一步弱化其權威性。

另一方面，俱樂部負責人O不僅游說區(qū)政府默許其成為場館運營商，促使區(qū)政府接受了他提出的方案，再由區(qū)政府授意區(qū)體育部門執(zhí)行，同時還利用其在本地區(qū)行業(yè)的影響力，迫使其他機構退出，使委托管理招標面臨單一供給市場。運營機構的強勢使區(qū)體育部門管理彈性小，監(jiān)管難度大。

3.2.2 區(qū)體育部門對委托管理規(guī)范和實踐陌生導致“先天不足”

場館委托管理對區(qū)體育部門而言是新生事物，對相關政策理解不夠深入，在省內(nèi)也缺少相關經(jīng)驗可借鑒的情況下，僅將《政府購買服務管理辦法（暫行）》等作為制定合同依據(jù)，使委托管理合同缺少足夠法律依據(jù)；而合同中不僅約定“由績效考核結果確定運營管理服務費數(shù)額”，還約定“場館的運營管理支出的資金缺口列支服務費用彌補”，不僅使合同中的核心條款前后矛盾，而且直接造成雙方對“服務費”定義產(chǎn)生分歧；此外，因為場館在交付運營時存在質(zhì)量問題，J健身俱樂部需投入大量資金進行改造，這使W場館委托管理實質(zhì)上成為ROT模式（改造-運營-移交），所以約定場館委托管理期限為15年。但該情況在合同中并未提及，仍按照普通委托管理進行約束。而按照我國委托管理最高不得超過8年的政策要求，顯然15年運營期遠超政策許可范圍。

3.3 區(qū)體育部門對委托管理“內(nèi)卷化”的自我矯正

3.3.1 研制評估體系，消除核心分歧

為加強政府監(jiān)督管理，規(guī)范場館運營商運營管理行為，更是為計算年度服務費數(shù)額提供直接依據(jù)，區(qū)體育部門根據(jù)雙方簽訂的合同要求，委托T研究機構專門研究制定了《W場館運營管理績效考核辦法》和《W場館運營管理服務費發(fā)放辦法》。

《W場館運營管理績效考核辦法》結合了國家、省、市三級有關場館運營管理的相關要求，更結合了W場館運營管理實際，從開放情況、經(jīng)營管理、運行保障、特色加分、減分項等5個一級指標，34個二級指標對場館公益效益、運營管理效益等內(nèi)容進行全面評估，其中特別設置了“減分項”一級指標和4個二級指標作為運營的負面清單，視情況，直接扣除相應費用，甚至一票否決。考核辦法的制定不僅使體育部門能夠全面掌握場館運營管理情況，及時矯正運營商偏離行為，也使委托管理在制度上更加規(guī)范化、法治化，更重要的是使區(qū)體育部門重新獲得了主動權和主導權。

《W場館運營管理服務費發(fā)放辦法》結合W場館績效考核結果和年度財務結果，設計了“重績效考核、輕財務狀況”“多虧多補”的服務費計算方式。此舉作為委托合同的補充，初步消除了合同中存在的“按照虧損給予補貼”和“根據(jù)績效發(fā)放服務費”的條款矛盾，完善合同管理，為接下來的工作奠定基礎。

3.3.2 引入第三方評估，確立評估結果的權威性

區(qū)體育部門認為由其開展績效評估會增加行政成本，也缺乏足夠的評估人員、時間、專業(yè)知識，而評估結果也很難令運營方信服，于是主動引入專業(yè)的場館評估方Y機構：通過充分授權，提高開展評估工作的便利性；通過召開三方參加的績效評估報告會，提高評估結果的信服度；通過認可評估結果并與服務費直接掛鉤，提高評估工作的權威性；通過要求場館根據(jù)評估結果進行整改，提高評估結果的有效性。

根據(jù)連續(xù)2年的跟蹤調(diào)查，績效評估的作用已經(jīng)顯現(xiàn)：2017年評估時發(fā)現(xiàn)的“因設備原因游泳館未開放”“未充分利用節(jié)假日向市民免費低收費開放”“互聯(lián)網(wǎng)訂場功能缺失”“操課安排不合理”等問題已在2018年得以解決，僅2018年暑期游泳館開放期間就免費、低收費接待了5 000余人次。引入專業(yè)的第三方評估既可提高評估的專業(yè)性和客觀性，也是區(qū)體育部門加強監(jiān)管、糾正運營商偏離行為的重要舉措。

3.3.3 開通群眾監(jiān)管渠道，保障群眾健身權益

區(qū)體育部門認為“場館運營成功與否，應由群眾說了算”，因此在委托管理之始就主動公布監(jiān)管熱線，鼓勵群眾通過信訪、互聯(lián)網(wǎng)、熱線等多種方式表達需求、反饋信息、投訴監(jiān)管，共同促進場館運營管理工作。開通群眾監(jiān)管渠道，調(diào)動了群眾參與積極性，區(qū)體育部門不僅根據(jù)群眾需求向運營方提出了調(diào)整運營的建議，還根據(jù)群眾投訴的不良行為提出了整改要求，有力保障了群眾健身權益。

3.4 項目典型性分析

A市W場館是該省較早采用政府付費、委托民間機構運營的公共體育場館之一，雖項目本身存在諸多個性化現(xiàn)象，但在委托過程中暴露出的缺陷和問題卻具有一定典型性和代表性。主要表現(xiàn)在：1）W場館招投標過程反映出當前場館委托管理招投標競爭不充分現(xiàn)象；2）因基層政府對場館委托管理工作陌生而導致先天不足的現(xiàn)象廣泛存在；3）體育部門在非體制內(nèi)場館委托管理中弱勢的現(xiàn)象廣泛存在；4）體育部門自我矯正的做法值得推廣。

4 場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的生成邏輯探討

4.1 壓力型體制導致政府“行政理性”行為

壓力型體制是近年來學者對中國體制運行特點的形象描述（楊雪冬，2012）。在壓力型體制下，基層政府工作任務的計劃、執(zhí)行和評估都面臨上級部門強有力的行政壓力。雖然壓力型體制能夠提升基層政府在發(fā)展經(jīng)濟和社會管理的效率，但強度過大勢必造成基層政府行政的被動性。在場館的經(jīng)營權改革過程中，壓力型體制的表現(xiàn)無處不在。

場館是否應當進行委托管理，按照市場化邏輯，“應該是一個成本收益的權衡過程”（E.S.薩瓦斯，2002），這可稱之為“委托理性”。場館業(yè)主方需要分別對自主運營和委托管理的全部成本進行測算，當充分的市場調(diào)研和測算結果能夠證明本部門開展場館委托管理的成本小于自主運營成本，或總收益大于自主運營時，方可采用該模式。然而，受壓力型的行政體制的影響，政府做出場館委托運營的決策多數(shù)情況下并非是出于市場化邏輯。

國家在政府購買、政府和社會資本合作、重點領域投融資等政策中鼓勵社會力量參與場館運營管理，國家體育總局制定的體育產(chǎn)業(yè)政策要求進行場館經(jīng)營權改革，并將委托管理作為重要模式。各省市在本級政策中積極跟進和落實，把場館改革或?qū)崿F(xiàn)委托管理寫進工作計劃并分解任務到下級政府或體育部門。下級政府或體育部門為完成上級指令或計劃，需在“行政理性”的前提下努力實現(xiàn)“委托理性”。

4.2 嵌入性制度與既有行政思維的沖突

對于基層政府而言，開展公共體育場館運營管理工作行政成本最低、風險最小、管理最簡單、操作最熟悉的方式是成立下屬事業(yè)單位，通過傳統(tǒng)的行政管理體制，從財務、人事、運營管理、服務供給等方面進行全方位管控。然而，雖然場館委托管理中政府授權運營和為公共體育服務付費類似于政府購買或行政許可，部分學者也認為這具有一定的行政屬性（胡敏潔，2016），但是委托管理的本質(zhì)是一種市場經(jīng)濟行為，其所適用的法律是約定民事行為的《合同法》，政府使用委托管理手段也應當是市場化的治理模式，這就產(chǎn)生了沖突。如果基層政府主動采用委托管理模式，尚可以柔和的方式在內(nèi)部進行調(diào)整；但如果是上級政府的強力推動，則基層政府難以短期消化，不可避免地受到阻礙。董紅剛（2013）認為，場館嵌入其中的復雜社會關系嚴重扭曲了場館產(chǎn)生邏輯和運行機制，而委托管理作為與既有管理思維截然不同的管理模式被強行嵌入其中，無疑會加劇這種不利局面，其破解之道應當在于政府職能轉換。

對于不同地區(qū)，角色和職能轉換速率不同，問題表現(xiàn)也不盡相同。相對于市場經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)而言，相似的市場化實踐較多，對委托管理模式適應性較強，而對于中西部地區(qū)而言，委托管理本身是一種陌生的、全新的思維方式和管理模式，在實踐過程中反應出的問題較多。

4.3 不同利益主體訴求難以契合

上述所述不同利益主體之間“相互獨立”又“相互迎合”的矛盾表現(xiàn)主要由兩對矛盾導致的，一是政府部門之間事權和財權不匹配，使甲方內(nèi)部相互制約；二是政府政績觀和企業(yè)逐利觀之間的矛盾，使甲乙雙方產(chǎn)生矛盾。

首先，在政府部門之間，雖然場館委托方大多是體育部門或國資部門，但財政、城管、消防、稅務、水務、電力等部門，均在場館委托管理中發(fā)揮作用。其中政府付費的委托管理實踐中，體育部門作為業(yè)務指導部門提出公共體育服務等要求并對運營機構進行監(jiān)管，其他部門則從城市建設、環(huán)境衛(wèi)生等方面提出其他要求，而財政部門根據(jù)委托效益每年支付費用或補貼。

其次，從甲乙雙方來說，場館業(yè)主方和運營機構往往擁有不同的目標函數(shù)，這會導致逆向選擇和道德風險。而雙方的私利最主要的表現(xiàn)是委托管理的政府政績觀和企業(yè)逐利觀。W場館的委托合同中之所以出現(xiàn)對“服務費”和“虧損補貼”矛盾性表述，正是因為甲乙雙方間利益訴求相左導致。另外，似乎場館業(yè)主方、運營機構和學界有一個共識：場館僅靠使用者付費難以彌補運營成本，需要給予補助，運營機構也非常善于利用這一共識，以謀求更多利益。在調(diào)研某三線城市全民健身中心委托管理案例中發(fā)現(xiàn)，運營機構向政府提出總額不低于2 000萬元的“運營管理補貼＋購買服務＋免低開放補貼＋場館改造補貼”的訴求，使當?shù)卣y以接受。

4.4 競爭性市場的邏輯假設與非充分競爭性市場的現(xiàn)實矛盾

實施委托管理的前提是存在一個能夠滿足政府委托需要的供給市場，而且市場上的潛在供應商為政府委托內(nèi)容展開競爭，使政府能夠獲得“物美價廉”的服務，這是政府理想中的邏輯假設。然而現(xiàn)實卻絕非如此。由于國內(nèi)場館經(jīng)營權改革啟動較晚，場館運營機構中事業(yè)單位占據(jù)絕大比例，雖然近年來企業(yè)法人的運營機構大幅增加，但建立成熟的供給市場仍然任重而道遠。當市場缺陷增加的時候，政府的交易成本也在增加，“內(nèi)卷化”傾向也隨之而來。

5 結論與啟示

正如馬克思主義哲學所說，事物發(fā)展是前進性與曲折性相統(tǒng)一。委托管理作為當前場館經(jīng)營權改革的重要模式和路徑，已經(jīng)在社會公共管理實踐中被證明是正確選擇，其直接優(yōu)勢是：減少政府開支、增加收入、減少政府債務、提高運營效率、培養(yǎng)人才、提高服務質(zhì)量（E.S.薩瓦斯，2015）。基于對國內(nèi)場館委托實踐的總結分析，以及對A市W場館委托管理服務項目的個案分析，可以得出以下結論和啟示。

第一，場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向是指，雖然場館委托管理得到較快發(fā)展，但與預想中提高場館綜合效益、提高公共體育服務水平等要求還有較大距離，反而因在內(nèi)部出現(xiàn)多方博弈致使委托效果偏離和無效率發(fā)展現(xiàn)象。

第二，產(chǎn)生“內(nèi)卷化”傾向的原因既有來自需求側的因素；也有來自于供給側的因素，主要是各地面臨的非充分競爭性市場的現(xiàn)實，包括壟斷、寡頭、競爭不充分等。另外，供給與需求不匹配也是重要原因。

第三，值得注意的是，這些“內(nèi)卷化”傾向并不意味著場館經(jīng)營權改革或委托管理進入到死胡同，而是在委托實踐的初期階段發(fā)生的一些偏離現(xiàn)象，加以調(diào)整，便可以趨利避害，使場館委托管理重新回到正軌。

第四，場館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的矯正策略：1）完善制度規(guī)范，制定實施細則，推廣典型案例。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家體育總局等有關部委應當對與場館國有資產(chǎn)管理、委托管理、政府購買服務等有關的政策文件做好解讀和說明工作，地方政府應當因地制宜地制定實施細則，確保地方實施場館委托管理時有理有據(jù)；同時應積極總結和推廣不同委托管理模式的典型案例，供基層政府借鑒學習。2）培訓基層政府，委托邏輯回歸經(jīng)濟理性，量力而行。基層政府在場館委托管理中扮演關鍵角色，其決策和行動直接決定著委托實踐的成敗。因此，有必要對基層政府進行培訓和引導，使其成為合格的委托人和負責的監(jiān)管者。各地在啟動委托管理程序前應全面分析項目成本收益，充分論證項目的可行性，研制量力可行的項目補貼或政府購買方案。3）制定競爭性的招投標機制，建立激勵相容的激勵機制，提高委托管理專業(yè)性。一方面，只有制定競爭性的招投標機制，才能吸引信譽好、專業(yè)性強，真正有實力的運營機構，這是場館委托管理實踐成功的前提；另一方面，通過合理的激勵機制設計，使運營機構的利益與業(yè)主方利益趨同，才能保證場館委托管理實踐的最終成功。4）確立合同規(guī)范為主的契約治理機制，建立與獎懲掛鉤的績效考核體系，確保委托管理效益。政府對運營機構的管理應立足于合同管理，充分論證合同的完整性、嚴謹性，明確委托內(nèi)容，突出公共服務，完善核心條款，以契約治理代替行政治理。為真實衡量委托管理效益，需在委托合同中制定績效考核體系，并賦予考核結果與獎懲掛鉤的權威性。