新形勢下財(cái)政預(yù)算績效管理優(yōu)化研究

賀州市審計(jì)局

引言

黨的十九大報(bào)告明確指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理提供了更加具體的指導(dǎo)，在這樣的背景下，在探索國家新型治理體系建設(shè)相關(guān)工作的過程中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的創(chuàng)新可以帶動(dòng)政府治理方式的深刻變革，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下尤為重要，新形勢下如何創(chuàng)新、優(yōu)化預(yù)算績效管理的方式方法，是亟待解決的重要課題。

一、財(cái)政預(yù)算績效管理工作中存在的問題

（一）績效理念未牢固樹立，項(xiàng)目、預(yù)算和績效管理深度融合還不夠

“重分配輕管理、重使用輕績效、重程序輕結(jié)果”的績效理念目前依然存在于各部門之中，資金的使用績效長期未獲得足夠的重視，導(dǎo)致不同級(jí)別的機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)及事權(quán)的合理配置，相關(guān)責(zé)任的落實(shí)質(zhì)量較差，雖然可以保證資金應(yīng)用的合法性，卻無法實(shí)現(xiàn)對(duì)績效管理相關(guān)舉措的創(chuàng)新調(diào)整，尤其在行政級(jí)別較低的情況下，難以保證績效管理工作的具體理念和方法得到全面創(chuàng)新調(diào)整。一些預(yù)算管理機(jī)構(gòu)對(duì)于績效管理工作的認(rèn)識(shí)未完全統(tǒng)一，應(yīng)付的成分多于對(duì)管理問題的思考，有的把績效管理作為額外工作，工作中被動(dòng)應(yīng)付成分依然較多；一些機(jī)構(gòu)的績效運(yùn)行監(jiān)督工作關(guān)注重點(diǎn)集中于采購支付等工作，缺乏對(duì)績效目標(biāo)實(shí)際實(shí)現(xiàn)程度的重視，難以保證其與預(yù)算管理工作實(shí)現(xiàn)有效銜接。

（二）績效評(píng)價(jià)工作效率低下，技術(shù)支撐尚顯乏力

從當(dāng)前績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際開展情況來看，其信息存在總量多且覆蓋范圍大的特點(diǎn)，相關(guān)工作對(duì)信息化技術(shù)的要求越來越高。目前我國績效管理信息技術(shù)尚不成熟，預(yù)算績效評(píng)價(jià)缺乏績效信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，更多的是數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，難以徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息質(zhì)量的充分維護(hù)，倒追預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的創(chuàng)新無法有效地獲得技術(shù)資源的支持。

（三）財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法缺乏科學(xué)性

一是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》在完成修訂之后，財(cái)政支持績效評(píng)價(jià)工作的程序具備了一定的規(guī)范性。但是，沒有設(shè)置配套的政策，預(yù)算績效管理工作的執(zhí)行指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠健全，不同地區(qū)的指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)工作存在一定的差異，不同類型指標(biāo)難以在劃分標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)方面取得進(jìn)展，不利于績效評(píng)價(jià)質(zhì)量的優(yōu)化。二是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)未能有效衡量。當(dāng)前設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)以財(cái)務(wù)定量指標(biāo)為主，并且憑借公眾滿意度等信息實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)的設(shè)計(jì)，例如，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、扶貧資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等財(cái)政專項(xiàng)支出的衡量指標(biāo)甚是缺乏；績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析只能體現(xiàn)出短期收益的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)工作所得結(jié)論與實(shí)際的效益之間會(huì)存在較大的差異，難以衡量具體政策的效果。三是績效評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提高。政府追求多元化的公共目標(biāo)，很多財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益難以量化，導(dǎo)致預(yù)算績效管理指標(biāo)很難設(shè)定，同時(shí)中介機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)焐形唇⒒虿粔蛞?guī)范。

（四）績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分

部分績效評(píng)價(jià)工作未能實(shí)現(xiàn)其工作成果的創(chuàng)新性應(yīng)用，無法獲得足夠的關(guān)注和支持，難以實(shí)現(xiàn)與專業(yè)審計(jì)工作的有效結(jié)合。受評(píng)價(jià)工作機(jī)制和體系的限制性影響，評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的維護(hù)難度過高，相關(guān)評(píng)價(jià)工作無法實(shí)現(xiàn)正確性的有效控制，在績效評(píng)價(jià)相關(guān)工作的成果得到明確的情況下，績效評(píng)價(jià)工作會(huì)產(chǎn)生較大的形式主義傾向，無法實(shí)現(xiàn)改進(jìn)預(yù)算編制和財(cái)政資金使用水平的目標(biāo)。

二、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作的建議

（一）提高項(xiàng)目、預(yù)算和績效管理融合深度

績效目標(biāo)對(duì)于預(yù)算績效管理工作具有重要的影響，也是不同階段績效評(píng)價(jià)工作需要重點(diǎn)參考的內(nèi)容，尤其在項(xiàng)目庫的建設(shè)工作得到有效推進(jìn)的情況下，績效目標(biāo)的申報(bào)以及組織評(píng)審工作的開展都將在一定程度上實(shí)現(xiàn)單位職責(zé)任務(wù)的改進(jìn)，并保證事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃得到具體支持。要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃合理性的分析，并對(duì)項(xiàng)目在不同階段所需的資金加以總結(jié)，結(jié)合相關(guān)評(píng)審工作的特征制定項(xiàng)目入庫儲(chǔ)備方案，并保證項(xiàng)目庫可以在延長項(xiàng)目準(zhǔn)備周期方面發(fā)揮作用。

（二）全面實(shí)行預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控

引導(dǎo)預(yù)算單位樹立和強(qiáng)化“花錢必問效”的績效理念，使預(yù)算支出的責(zé)任得到更加充分的落實(shí)，并保證相關(guān)資源的配置可以具備更高的合理性，為預(yù)算管理的改進(jìn)和財(cái)政資金使用質(zhì)量的優(yōu)化提供幫助。將績效目標(biāo)與工作職責(zé)緊密銜接，對(duì)項(xiàng)目全過程跟蹤問效。建立以部門監(jiān)控為基礎(chǔ)，緊盯重點(diǎn)項(xiàng)目的績效監(jiān)控工作，使預(yù)算執(zhí)行方案的設(shè)計(jì)可以與預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效契合。并保證相應(yīng)的監(jiān)控方案得到完整構(gòu)建。充分掌握資金的支出進(jìn)度和本部門整體支出績效目標(biāo)的完成情況；財(cái)政部門通過數(shù)據(jù)分析、信息預(yù)警、綜合核查等方式，對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)控，對(duì)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改糾正，切實(shí)防止運(yùn)行與預(yù)期偏離。

（三）開展多元化的績效評(píng)價(jià)方式

一是財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理內(nèi)容構(gòu)成特點(diǎn)加以研究，使其關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的狀況得到充分明確。要對(duì)績效目標(biāo)管理和績效運(yùn)行監(jiān)督體系建設(shè)等重要工作進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)處置，尤其要對(duì)評(píng)價(jià)工作所得結(jié)論進(jìn)行總結(jié)和應(yīng)用，使績效管理工作在具體推進(jìn)過程中，可以擁有足夠的依據(jù)。二是充分尊重成本效益原則，使評(píng)價(jià)流程的制定能夠與評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)際情況相符合，加強(qiáng)對(duì)訪談和問卷調(diào)查等輔助性工具的巧妙運(yùn)用。三是建立明確的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的財(cái)政監(jiān)督體制。引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理行為，嚴(yán)格第三方機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和規(guī)范選用程序，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理，增強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)（評(píng)審）結(jié)果的客觀性、公正性和專業(yè)性，以保證全過程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一是圍繞重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，分別制定項(xiàng)目支出績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系模板，按照定性和定量相結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)分類分級(jí)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，確保相關(guān)項(xiàng)目具備更高的標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)化。二是逐步開展部門整體績效評(píng)價(jià)，設(shè)置整體支出績效管理的目標(biāo)，確保其充分適應(yīng)各部門的具體需求。三是逐步完善部門自評(píng)與外部評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)與再評(píng)價(jià)相結(jié)合的多層次績效評(píng)價(jià)體系。結(jié)合預(yù)算公開制度的相關(guān)要求，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的自我評(píng)價(jià)方案進(jìn)行改進(jìn)，使相應(yīng)的資金應(yīng)用績效得到提升，接受來自外部的監(jiān)督，彌補(bǔ)光靠財(cái)政部門進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的弊端，使績效評(píng)價(jià)的工作向更高的層次發(fā)展。各級(jí)財(cái)政部門可聯(lián)合審計(jì)等部門對(duì)自評(píng)情況開展抽查，減少績效自評(píng)隨意性，切實(shí)增強(qiáng)績效自評(píng)工作約束力；每年根據(jù)需要選擇黨委政府高度重視、社會(huì)公眾普遍關(guān)注、資金規(guī)模大的部分民生項(xiàng)目、政府投資項(xiàng)目、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要影響的項(xiàng)目以及政策內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)考察，并保證考察結(jié)論可以為政策的制定提供參考信息，使相應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目可以在調(diào)整和改進(jìn)過程中發(fā)揮更大作用。

（五）實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)對(duì)預(yù)算支出績效管理全方位支撐

一是建設(shè)信息化平臺(tái)，強(qiáng)化技術(shù)支撐。尤其要對(duì)預(yù)算績效管理體系進(jìn)行信息化建設(shè)方案的構(gòu)建，使信息局限性問題得到有效的突破，增加系統(tǒng)涵蓋模塊，逐步實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)對(duì)預(yù)算支出績效管理全方位支撐。加強(qiáng)績效監(jiān)控信息收集和數(shù)據(jù)采集管理，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、整合流程，建立財(cái)政部門績效管理、預(yù)算編制、執(zhí)行、撥付、監(jiān)督、決算、評(píng)價(jià)、政府采購和各部門各單位基礎(chǔ)信息、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等云平臺(tái)一體化系統(tǒng)。各機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)共享管理方案的重視，以便多元化評(píng)價(jià)方案的構(gòu)建和應(yīng)用可以獲得更加廣泛的支持，使績效評(píng)價(jià)相關(guān)工作的主體內(nèi)容可以與信息需求環(huán)境特征相符合，使跟蹤管理工作可以在預(yù)算績效工作中發(fā)揮更大作用，并為預(yù)算績效管理提供技術(shù)支撐。二是提升績效專家?guī)斓臉?gòu)建完整性，確保績效中介等業(yè)務(wù)可以完整的適應(yīng)各領(lǐng)域的實(shí)際需要，為智庫的構(gòu)建創(chuàng)造有利條件，保證為預(yù)算績效管理提供智力支持。

（六）全面推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用

建立完善績效報(bào)告機(jī)制、反饋整改機(jī)制、與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制。使績效評(píng)價(jià)報(bào)告可以與相應(yīng)的人大報(bào)告相符合，并面向社會(huì)實(shí)現(xiàn)公開化處理，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用，為績效問責(zé)管理體系的構(gòu)建提供有利依據(jù)。按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，完善資金分配中的績效因素，逐步向以績效為導(dǎo)向的資金分配管理方式轉(zhuǎn)變，使績效評(píng)價(jià)工作能夠與相關(guān)政策實(shí)現(xiàn)有效契合。

結(jié)語

提升預(yù)算績效管理工作的制度化水平、并使其工作按照更加規(guī)范的方式操作、提升業(yè)務(wù)覆蓋范圍，形成“預(yù)算決策有評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理工作新局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，促進(jìn)財(cái)政體制活力、政策實(shí)施效果、績效管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量全面提升。