PPP項目風險分配控制研究

王文書（高級會計師） （鄭州市金水區直屬機關事務管理局 河南鄭州 455000）

PPP（Public–Private–Partnership）項目是指政府與社會資本、民間第三方機構間進行合作的項目。為科學規范推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，財政部先后發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》及其附件《PPP項目合同指南（試行）》（財金［2014］113號），對PPP項目相關內容進行了規范。但從目前我國PPP項目的實踐來看，還存在一些誤區和風險，本文主要針對PPP項目的項目分配風險進行了探討。

一、PPP項目中風險分配的原則

PPP項目風險分配控制就是對PPP項目中涉及的主要風險，按照最優分配原則，在政府和社會資本間進行合理分配，以期達到控制風險并把風險因素降到最低的目標。

《PPP項目合同指南（試行）》將風險分配原則表述為：承擔風險的一方具有風險控制力；承擔風險的一方能夠合理轉移該風險（例如通過購買相應保險）；承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；由該方承擔該風險效率最高；如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。根據現有PPP項目實踐和通行做法，本文認為PPP項目風險分配還應遵循以下三項基本原則：一是堅持風險匹配最適宜者原則；二是堅持風險與回報對等原則；三是堅持風險適度可控原則。

二、PPP項目風險分配控制存在的問題及內在原因

（一）PPP項目風險分配控制存在的問題

不確定性風險是影響PPP項目落地或成功的關鍵因素，PPP風險分配框架只是明確了主要的風險類別，但缺乏系統的風險分配機制，由此導致風險分配的不公平、不合理、不適宜，本文歸納了當前PPP項目風險分配控制應用方面存在的誤區和問題。

1.PPP項目選取不合理，主體責任不明晰。首先，PPP項目只能是社會公共項目，不能包含商業項目，但有些地方由于缺乏地方財政資金的支持，為了套取資金，把一些商業項目打包到PPP項目中。其次，對于PPP項目的合作期限來說，是政府和社會資本長期合作方式，但目前對“長期”未做出明確的量化規定。最后，由于PPP項目的評判標準不完善，造成項目不規范、不可行且程序不合規，缺乏合理科學的評價，以致無法對PPP項目的公共服務供給的效率及長期運營業績進行績效評價，導致PPP項目風險承擔主體責任不明晰，無法實現項目提效降價、公平分擔風險等目標，使本來應由政府財政直接支出（如前期投資建設階段投入、運營補貼、配套投入等資金）不能及時到位而影響了項目的順利進展。

2.風險識別不充分，風險評估不到位。當前很多項目的風險識別未著眼于項目全生命周期，其風險類別不能涵蓋項目從啟動到終止的所有階段，且對各個風險類別的概念認識不清，直接引發風險因素識別不周全、分類不恰當等問題，某一風險類別中遺漏的風險因素將可能導致PPP項目在特定階段的實施受阻，造成政府損失，甚至危害社會公共利益。PPP項目涉及的風險種類繁多，在PPP項目實際運行過程中往往由于不能充分地識別風險種類而沒有分配給合理的承擔方，以致當出現風險時，因無法找到風險承擔方而造成損失擴大或工期延誤，一定程度上影響了PPP項目的順利完工，有的甚至引起法律糾紛；甚至有些參與方沒有請專業的風險評估機構對風險進行量化評估就盲目參與項目從而導致業務風險和財務風險。

3.風險控制不成體系，應對措施操作性不強。PPP項目全生命周期風險管理是一個標準的項目管理過程，詳細周到的項目風險應對措施是PPP項目風險分配機制的重要組成部分，PPP項目管理的風險分配體系應與PPP項目的風險管控體系相耦合，但實踐中，缺少可操作性強的風險應對措施是多數項目普遍存在的問題，其風險分配機制出現短板，在項目實施過程中無法有針對性地管理項目風險，項目風險分配框架不合理，在風險處理上不具有連貫性及科學性，最終導致PPP項目難以順利運行。

4.法律法規不健全，突破財政投資風險承受力。健康可持續的PPP模式的創新與發展，需要思想觀念的轉變，但更需要法律制度的完善，否則很容易導致PPP項目風險分配方式受傳統觀念的影響和官本位思想的羈絆。一般來說，PPP項目投資規模都很大，在投資估計階段確定項目投資規模時，由于往往缺少詳細的資料和財政承受能力的科學論證，會造成實際支出超出預判，項目實施期不斷追加資金，投入規模超出政府財政的承受能力而不能及時到位資金，影響了工程進展。

5.缺乏PPP專項管理機構，風險分配信息不對稱。項目管理者的水平對PPP項目的成敗起著決定性作用，我國沒有設立專門的監管機構負責PPP項目的全過程管理，發改委、財政部各自從本部門職能考慮對PPP模式加以治理，從而造成實際運行過程中存在分散監管和多頭管理甚至管理缺位的弊端，導致PPP項目問題頻發，公共利益難以保證。另外由于信息不對稱造成溝通不暢也對PPP項目風險合理分配造成沖擊，相互不了解而風險分配不均和無法實現有效控制風險，使不少項目由于無法及時對接而遲遲懸而未決，增加了時間和決策成本。

（二）PPP項目風險分配問題內在的原因

PPP項目快速發展，呈現爆發式增長，但因未能合理分配控制風險而導致項目失敗的問題不容忽視，追究問題產生的原因并進行深入分析是PPP項目健康可持續發展的必要條件，現對問題產生的背后原因做簡要分析。

1.PPP項目準入門檻低，主體責任無清晰界定。我國在PPP模式發展初期，為了加快PPP項目的落地，吸引社會資本的積極參與，曾一度降低了PPP項目的準入門檻，導致有些PPP項目中標單位并非相關專業主體，一些參與主體假借PPP項目“明股實債”融取資金；還有的地方政府為了片面追求GDP增長，不斷擴大PPP模式的范圍，甚至將一些純商業化項目硬套入PPP模式，缺乏財政承受能力論證，一定程度上影響了PPP項目的順利開展。

2.風險度量不準確，數據資料不可靠，定量分析不充分。部分PPP項目的參與方在項目風險識別階段沒有考慮到不同行業的差距，缺乏合適的風險度量模型，沒有根據項目本身的特征和所處行業市場環境具體設計分析，簡單地照搬復制模板，項目分配簡單粗略無實際操作價值。在實踐中，有些評估者不能正確理解客觀數據的可獲取性，受主觀因素影響以致評價結果缺乏客觀真實性。部分項目在風險評價過程中由于數據不完整、資料不可靠的情況下做出評估結果，影響了風險評估的準確性。

3.風險分配框架不詳細，配套機制體系不完善。盡管有PPP項目風險分配原則和方式指引，但風險分配框架表并不能涵蓋所有的風險，且風險內容不詳細，在項目風險分配和控制方面缺乏操作性和實際指導意義。另外，與風險分配相關的配套機制如風險分擔機制、價格調節機制、收益分配機制等體系沒有建立。所以，需要加大PPP項目法律法規建設，破除多頭監管、政府信用等現實障礙，制定科學的PPP項目風險管理流程。

4.政府融資渠道窄，缺乏財務風險預警機制。目前，政府參與PPP項目建設的資金一般有財政預算劃撥資金或申請銀行貸款兩個渠道，且這兩個渠道的資金來源使用和管理方面都有不同限制。占用太多的財政資金會給地方政府帶來巨大的壓力，地方財政缺乏完善的PPP項目投資預算報表和預算審核機制，沒有設置財務風險預警機制，在項目急需資金而無其他更好的融資方法時，就會突破預算，再加上財政預算剛性不足，PPP項目運營周期長、資金見效慢，大額的銀行貸款會給政府帶來巨大的負擔，因此，有待建立財務風險預警機制。

5.PPP風控人才稀缺，無專業化團隊指導。PPP項目風險分配與防控需要擁有特定的技能和金融、經濟、法律、財務、管理等方面專家型人才甚至復合型人才，但由于PPP模式在我國開展、運行的時間短，尚處于探索階段，一般由會計師事務所、律師事務所等中介機構來擔當PPP方面的第三方咨詢公司，而這些咨詢人員專業水平良莠不齊，甚至有些人員對PPP也只是一知半解。另外，政府中懂得PPP風險分配原理和風險防控操作的專業人才也較少，導致沒有專業人才支撐PPP項目風險管理，制定的項目風險分配方案往往脫離實際而缺乏操作性，這就導致對PPP項目風險識別不全面、評估不充分、分配框架不合理、風險防控落實難，最后致使PPP項目進展緩慢甚至難以進展。

三、合理分配控制PPP項目風險的對策

（一）加強PPP可研論證，完善招投標程序

首先應提高PPP項目準入門檻，對所有擬采用PPP模式的項目，均必須開展可行性論證和財政承受能力審查，發改委和財政部門等相關監管機構應加強PPP項目立項監管，依法依規履行審批核準備案程序，PPP項目應從政府投資必要性、方式選擇、項目全生命周期成本及預期收益、運營效率及風險管理等方面是否適用于PPP模式進行分析論證，未經依法依規履行審批、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，不得開工建設施工。對工程類PPP項目都應嚴格按照《招標投標法》或《政府采購法》的規定公開向社會招標，確保所有符合資質條件的社會資本方平等參與競爭，在PPP項目的招標過程中，政府作為業主方，應按PPP項目特點和規定設置企業資質、技術及配套設施、資金實力等招標資質審查條件，堅持“規范、公開、透明”的原則，擇優選擇合作方，避免“重企業資金實力、輕專業技術及管理經驗”的傾向性選擇。

（二）構建風險預警機制，謹防突破投資紅線

只有構建合理有效的PPP模式系統性風險預警機制，充分發揮風險防控系統的管控能力，才能為提升PPP項目風險管理水平提供保障，保證PPP項目的資金投入規模不能超過政府財政承受能力10%的紅線。在PPP項目投資估算過程中，進行科學嚴謹的財政承受能力論證是選取PPP項目時的必需程序，嚴格遵守地方政府全年所有PPP項目均需要從財政預算的一般公共預算中安排支出且占比不超過10%的底線，通過風險預警系統及時規避風險。其次，制約風險管理過程的首要障礙是缺乏有關風險的基礎數據和有關風險來源的過往信息，由于相關風險及風險產生后果信息數據的不足，就會限制參與主體風險應對策略和風險管控的能力。未來，應建立PPP風險綜合管理信息平臺等工具，為定量評價風險管理夯實數據基礎，從根本上提升PPP項目風險管理水平，謹防突破財政投資紅線。

（三）強化PPP模式學習，加快人才隊伍建設

首先，要將PPP人才隊伍建設納入社會發展規劃。其次，要以學習教育為根本，創新PPP人才培養方式，開展形式多樣的教育體系，例如在高校設置PPP專業課程，開展PPP學歷學位教育，堅持“學用結合、學以致用”的教育理念。最后，要以教育機制改革為保障，加強資金扶持、政策支持，加大PPP人才培養力度，例如：成立PPP人才培訓發展基金，建立PPP專業人才資格認證制度，形成穩定的人才隊伍。政府作為PPP項目的主要參與主體，理應與時俱進，對PPP模式的內涵要有深入的認知，定期開展PPP培訓，PPP相關人員要經常進行知識和技術更新，對發改委和財政部兩部委發布的各類PPP相關文件資料加以自行學習，加快建立一批專業型復合型高水平的PPP人才隊伍，為PPP項目全生命周期活動的開展、各項風險的規避奠定堅實的基礎。

（四）構建共享信息平臺，引入BIM技術動態管理

建立基于互聯網的PPP項目信息監測服務平臺。以PPP項目監管需求為出發點，充分利用信息平臺的基本功能和拓展功能對PPP項目批準進程信息、招投標信息及工程進展情況等重要信息進行公開。加強PPP項目參與方主體行為動態監管，利用“信用中國”網站等平臺及時向社會公示存在嚴重失信行為的地方政府和社會資本方。對PPP項目，關注政策環境的變動，運用BIM技術平臺作為項目運維分析的工具，及時掌握政策信息，并應用BIM技術形成5D模型，形成一套基于BIM的PPP項目風險全生命周期監控平臺，提高政府的監控效率，構建基于BIM技術的PPP項目風險管控總平臺，最大程度上保障公眾利益。

（五）完善PPP法律法規，規范風險分配機制

首先，加快出臺PPP模式相應的法律法規，完善相關制度，規范市場管理，形成健全的監管制度，建立有效的利益保障和爭議解決機制。其次，從國家層面入手，積極推進風險分擔競爭機制。按照“最優風險分配原則”，設計合理的收益與風險承擔機制，這是PPP項目相關主體進入的必要條件，對項目風險在各參與方進行合理分配，使社會投資主體獲得與承擔風險相對等的收益，這也是PPP項目能獲得持久健康發展的首要因素。最后，應控制PPP項目規模，完善各項合同，規范標準，堅持原則，合理分配風險，建立長效風險管理機制。

隨著PPP模式的不斷創新和發展，很多伴生風險會不斷暴露，也會出現一些需要解決的問題，這就需要公私雙方正確、積極面對，加強和完善PPP項目的管理和約束，科學、合理地簽訂和履行合同，推進PPP項目更好的發展，使PPP項目在我國公共事業發展方面發揮更大的作用。