跨境數據流動正成為大國戰略博弈新焦點

■ 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員 張茉楠

數字經濟時代，數據已成為一國基礎性的戰略資產和國家競爭力的核心。數據流動對全球經濟增長貢獻早已超越以商品、服務、資本、貿易等為代表的傳統要素。2009—2018 年的十年間，全球跨境數據流動對全球經濟增長貢獻度達到了10.1%。大部分國家都傾向于通過強化產業政策來促進本國數字經濟與數字貿易的發展，而與之相關的跨境數據流動政策已成為新一輪國際貿易規則的前沿議題和國家戰略博弈的焦點。

國際組織關于數據跨境流動的內涵與外延的定義主要包括兩類：一類是數據跨越國界的傳輸、處理與存儲；另一類是盡管數據尚未跨越國界，但能夠被第三國主體進行訪問。跨境數據流動將對一國數字主權與數字治理形成了挑戰。具體而言，一是數據治理相關問題。數據作為一種重要的戰略資源，無論個人還是國家持有，都要納入到主權范圍里面考慮。數據存到國外，云計算跨越國境，權力如何讓渡和管理？均涉及司法和立法體系，長臂管轄權等問題，這對一國的數字治理規則與法律框架都會形成新挑戰。二是基礎設施相關問題。例如，一國數據可能存放在他國“云”中，一國的數字基礎設施也同時服務于多個國家，高度的全球相互依賴性，使得確立實質性國家安全審查和對基礎網絡的常態化安全監管變得更加困難。三是沖突管理相關問題。跨境數據流動較多地涉及各國邊境內措施間的國際協調，諸如知識產權保護、商業信息竊密、跨國金融欺詐、平臺治理、數據合規、數字服務稅等方面政策的國際協調合作，甚至牽涉意識形態等數字內容服務間的沖突，因此基于信任的政策協調至關重要。此外，跨境數據流動領域的大國博弈正日趨激烈。當前，數據安全審查正成為美對華遏制的新手段。諸如，美國制定的受控非秘信息（CUI）清單，界定了“重要數據”范圍并采取嚴格管控措施。美國《外國投資風險審查現代化法》（FIRRMA）的一項關鍵內容在于擴大管轄權，對于涉及“關鍵技術”“關鍵基礎設施”“關鍵或敏感數據”的美國企業作出的特定非控股外國投資，也均被納入安全審查范圍。

面臨更趨復雜和嚴峻的數字之戰，特別是美國等主要大國借助數據戰略尤其是法律制度設計強化數據治理、數據資源控制的新態勢，我國應立足于維護數據主權，兼顧數據保護和數據流動的平衡立場，加快建立完善數據保護法律體系，以及跨境數據治理的監管與管轄制度。鑒于短期內各國無法形成相互協調的數據流動政策體系，我國應將跨境數據流動相關政策深度嵌入雙、多邊貿易投資談判中，積極爭取數據跨境流動合作的話語權和主動權。