安全生產的成本問題

文/周永平

編輯 包冬冬

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發系列文章，回顧并探討我國安全生產工作的發展與變革，以饗讀者。本文是第九篇。

筆者在一次安全大檢查時，曾與某日資企業老板有如下對話：“請比較中國和貴國安全生產有何不同？”他小心翼翼地答道：“日本注重預防，以結果論成敗，貴國政府什么都管。”經過更仔細地討論后，見我等并無惡意，便放膽地感嘆道：“貴國安全生產的成本太高了！”這便引出了我們對安全生產成本問題的討論。

在現代高度復雜的生產方式中，要做好安全生產工作，保障勞動者的安全健康，毫無疑問是要付出代價的，即此項工作是有成本的。從全社會的角度看，安全生產的成本包括企業和政府兩個方面的費用支出。很顯然，法律法規、標準和政府的具體的政策要求對企業相關成本的影響是巨大的。我國在政府安全生產的監管中，經常出臺大量的具體政策性要求，在增加其成本方面是不可忽視的。安全生產大檢查中，查閱企業的文件是必有的環節，在此次查閱日企的相關文件中，令我們震驚的是，該企業文件收集整理的全面和規范程度是所有被檢查國有企業所不及的。經了解，該日企為了應對各類檢查，組織了7 ～8人專門從事相關準備工作。難怪外企老板抱怨成本太高。

真正的外商投資企業技術、管理水平都相對較高，政府對其檢查和要求還是有所區別。在安全生產方面，外企尚且認為我們“什么都管”“成本太高”，那么標準的內資企業又怎樣呢？數年前，受到某國礦山事故成功救援的啟發，我國政府要求在礦井（包括煤礦、非煤礦山）中設置事故救生艙。為搶占這一政策創造的市場，各類企業紛紛上馬研制救生艙。筆者曾親見某軍工企業的成形產品，其內部設施先進而齊全，可供十余人在其中生活十余天。其售價定為600 萬元以上，艙重數十噸。

作為外行，我提出了若干問題。比如，如此沉重的裝備在礦道中如何移動；一個作業人員過百的工作面，需要此種艙室十余臺，又如何擺放和移動；對有多個工作面的礦山全面擺置救生艙，成本能否承受；我國煤礦事故大多數為瓦斯爆炸引發，一旦發生爆炸，礦工是否有足夠的時間逃進避難艙等等。當時有關人士并未給出令人信服的回答。由于對其技術的可行性和實施給企業可能帶來的成本并未進行充分的研究和論證，使得政府的此項具體政策只能草草收場。

政府在制定法規、標準、政策時，應該經過充分論證，確保其可以有效實施。在一個相對穩定的法律政策環境下，企業要確保勞動者的安全健康不受到傷害，都須在工程技術措施、個體防護、健康監護方面采取相應措施，并輔之以必須的管理制度和手段予以保障。可見，企業安全生產成本應該是可以預期和概算的，總成本主要取決于其可能性危害的種類和危險性程度的高低。對于具體危險因素的工程技術防控成本，受到技術的可能性、可行性和勞動者耐受力的限制。

任何技術標準的改變都可能帶來新的成本問題。1981 年，美國棉紡織制造商協會以聯邦職業安全衛生局從保護勞動者健康出發，提高企業棉塵控制標準，不合理加重其成本為由，狀告職業安全衛生局。聯邦最高法院經調查質證，確定職業安全衛生局提高棉塵標準出于保護勞動者健康之動機，在技術上是可行的，其給棉紡織企業帶來的成本是可承受的，具有合理性，最終駁回了棉紡織制造商協會要求撤銷提高企業棉塵控制標準的訴訟請求。此案確立了美國在保護勞動者安全健康和企業成本之間的合理性(reasonable)標準：保護勞動者優先，技術可行、成本可承受。

企業層面的安全生產成本思考

企業是社會的企業，企業的成本某種意義上也是全社會的成本。權衡企業安全生產成本的合理性標準也應該是政府安全生產監管部門行為的基本原則。但我國政府的安全生產工作似尚未確立這樣的準則。其具體表現在兩個方面。

一是法規標準多變，甚至以一紙規范性文件提高國家強制標準規定的技術標準。特別是在所謂高危行業，像前述礦山“救生艙”事件絕不是孤例。安全標準和安全條件不斷地頻繁變更，不僅給企業帶來可能的巨大成本，從而增加社會整體成本；而且使具體企業經常無所適從，甚至轉眼間由“合法企業”變為“非法企業”。頒行新的技術標準，一定要從必要性、可行性、企業及社會的可承受性等多方面進行充分論證，而不是僅從本質安全，甚至為了安全而安全的角度出發，任性而為。

二是臨時性、政策性的要求太多太濫，使企業疲于應付，不僅大大增加了企業的成本，而且干擾企業的正常運作。筆者曾前往某國有重點企業檢查，負責人告之，年內已接待各級各類安全檢查40 余次，而且下周還要迎接一市級部門的檢查。如果從迎接檢查的準備，到對檢查組所提問題進行整改以一星期為限，那么該企業將為此耗費全年4/5 的時間。如果檢查組的工作真正做到專業而準確的話，企業便只需要圍繞檢查組的動向開展工作，便能確保其安全了。

安全生產無小事，加之黨中央、國務院對安全生產的極度重視，各級政府及相關部門均生怕在各類檢查中落于人后，被檢查的企業也不敢有絲毫的倦怠。在這種熱熱鬧鬧的氛圍之下，屢屢被抽中的企業，只能默默承受著這類形式主義檢查帶來的沉重負擔。

我國政府部門的安全生產活動帶給不應由企業承擔的成本是多方面的，包括時間、人力和財力。譬如，從大的方面看，由政府開展的各類創建活動、達標活動、示范項目等；從小的方面看，經常性地無償抽調專業人員參加政府對別的企業的檢查，組織職工參加政府主辦的宣傳和造勢活動，被要求贊助相關的公益類活動，等等。

由于安全生產本身屬于人命關天的大事，任何企業也不敢擔保不發生事故，對政府組織的這類大大小小的活動和提出的具體要求，便只能順勢而為了。

政府層面的花費研究

我國安全生產政府層面花費的成本似乎更值得研究。

首先，我們就安全生產的主管機關及其人員與他國作一比較。在本輪機構改革前，專門從事安全生產監管的中央政府部門為正部級的國務院直屬機構，并且其還管理著一個垂直建制的副部級國家煤礦安全監察局和內部確認的副部級的安全生產救援指揮中心。這樣的機構建制在世界范圍內是絕無僅有的。美國是首個組建專職的安全生產機構的國家，其聯邦職業安全衛生局局長由勞工部副部長兼任，類似我國的部管局，若按我們的習慣論級別，最多不過副部級。其他大多數國家均在勞動部的基準局內設相應機構負責安全生產工作。在法國則將安全生產與其他勞動基準事務一并監管，沒有專門的安全生產處室。

一般國家的安全生產機構都是相對單一的，是由專門的機構進行專業化的監管，別的政府部門并無監管安全生產的職能。美國除職業安全衛生局對全國的相關工作履行職責外，1973 年，美國國會頒布《礦山安全衛生法》授權組建聯邦礦山職業安全衛生局，專事礦山安全生產工作外，其他行政機關均不涉足安全生產工作。即便如此，美國這種體制在世界上也是獨一無二的。這充分體現了安全生產工作高度專業性特點，需要進行專業化的監管。

當然，單一的專業化監管并不意味著其構成自行其是的獨立王國，其行為的適當性、合法性均會受到相應機制（比如，相當于行政復議機構的職業安全衛生復審委員會、聯邦法院等）的制約。我國則完全與之相反，按照“三個必須”（管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全）的說法，相關政府部門都有安全生產的監管職責。特別是近20 年來，安全生產概念嚴重泛化以后（見《勞動保護》2021 年2 期《安全生產概念辨析》一文），各級政府為統籌協調安全生產工作，均組建了龐大的屬于議事協調性質的安全生產委員會。其主任由政府首長擔任，成員多達四五十個（1985 年國務院首次成立安委會，其成員只有十幾個，主要是管生產的工業部門。當時的政策性口號只有“管生產必須管安全”），幾乎囊括了所有政府組成部門，并且這一議事協調機構近來越來越步入前臺，直接行文部署工作，作出決定，漸進成為實體部門。

按通常的習慣，有了職能就得有所行動，就要按責履職。如此眾多的部門在安全生產上相互交錯地履行自己的職責，加之我們當前的行政行為本身的規范性尚存在諸多問題（見《勞動保護》2021 年8 期《安全生產的法治問題》一文），具體到單個企業一年接受四十余次政府非嚴格意義上的執法檢查就可以理解了，其給企業帶來的干擾和成本可想而知。

機構眾多，職能重疊交叉是全社會（包括政府、企業兩個層面）安全生產成本巨大的一個方面。與其他國家相比，從事安全生產監管的人員數量驚人是我國安全生產社會成本巨大的另一個原因。

以美國為例（據稱，21 世紀初，我國組建獨立建制的安監局是借鑒美國模式），其聯邦職業安全衛生局和聯邦礦山安全衛生局共有工作人員6 000 余人。需要指出的是，根據美國立法，其安全生產屬聯邦管轄事務（1970 年美國會以聯邦管轄國際和州際貿易的理由創立其《職業安全衛生法》)，根據其體制，安全生產監管專屬聯邦政府，州及以下地方政府無權過問，地方政府只能根據聯邦法律規定，提倡性地搞些“職業安全衛生計劃”一類的自愿行動。

2016 年，筆者曾有幸在法國進行學習考察，對其相關情況進行了較詳細了解。大體情況是，其體制與美國有相同的地方，但差異更大。與美國相同的是，監管安全生產也是其中央政府的專屬事權。前已述及，法國并無專事安全生產監管的獨立機構，其法律指定中央政府勞動部的勞動基準局（一譯“勞動總局”）負責安全生產監管工作。該局并未設立專門的處室負責此項工作，而將其作為所有勞動基準事務（強制企業實施保護勞動者有關權利的多類法律規定，見《勞動保護》2021 年8 期《安全生產的法律邏輯》一文）的組成部分，一并實行監管。具體從事勞動基準事務的勞動監察員，在全法國總共1 681 人。也就是說，如果因為安全生產的特殊重要性，將其工作量估計占基準勞動事務的50%以上的話，全法國從事安全生產的執法人員不足千人。

我國專事安全生產的政府工作人員數量是什么狀況呢？自2000 年組建國家安全生產監管局（2005 年升格為總局）以來，我國分級管理體制不斷完善和擴編，目前從中央到鄉鎮，安監系統擁有約30 萬工作人員。除去各級領導、主管、兼管安全生產工作的黨政領導以外，按“三個必須”要求，各有關政府部門配備的專事安全生產的工作人員，總數估計不會少于安監系統人員數量。也就是說，我國從事安全生產監管的政府工作人員總數可能超過60 萬人，是美國的100 倍，法國的600 多倍。如此龐大的機構，如此眾多的人員，但各級各部門在討論體制編制時，卻仍然在抱怨體制權威不足、人員嚴重不夠！奈何？源于我們在思想方法和工作方法上確立的“政府什么都要管”的思路。

有崗位就得配人，有了適崗之人就要找事干。由于人員眾多，安監系統十數年間在業務領域的拓展方面可謂蔚為壯觀，從工礦企業到其他生產經營單位，從實業單位到事業領域，從生產安全到公共安全，再到城市安全，使“安全生產”幾乎涵蓋了所有的行業和領域，從勞動者安全延伸至所有社會成員的生命財產安全。大而全的安全觀念體現在其基本盤（企業安全生產）方面，則是事事都過問，樣樣都要管。其結果不僅是由政府替企業支付了應由其自身擔負的安全生產成本，而且更重要的是，讓其養成了對政府的依賴，嚴重影響了其履行法定主體義務的自覺性和主動性。

由上述初步分析，無論從企業層面，還從政府層面看，我國安全生產的成本都太高、太大。從全社會的角度來看，這種粗放式的、不計成本的治理帶來的總成本負擔也難以長期承受。特別是作為社會主義國家，我們的國家性質要求各項事業都要體現高效率、高效益的優越性特征。安全生產并不直接創造效益，但又必須付出必要的成本，使其并不適用經濟學的投入—產出的效益計算模型。雖然勞動者的安全健康是無價的，但并不代表對其保護需要無止境地付出代價。勞動者安全健康權利保障是一項十分專業的工作，讓我國的安全生產回歸真正專業的治理，也許是降低其社會成本的有效方法。（本文作者系原國家安監總局巡視員）（未完待續）