流動商販的管理：保障經營權利與提升城市治理

流動商販，或者肩挑叫賣，或者街畔攤售。在古代，流動商販被視為商業繁榮、國家昌盛、百姓安居的象征。而在當代，流動商販的大量存在被當作影響社會秩序、影響市容的大問題。城管與流動商販之間的“貓捉老鼠”游戲幾乎每天都在上演，流動商販的問題在其與城管的沖突中一次又一次地暴露出來。流動商販的合法化是否應當作為問題來論證，流動商販的合法化經由什么途徑來實現，這不僅是關乎流動商販生存的局部問題，而且是關乎民生、考驗城市治理水平的整體問題。

一、流動商販合法性的命題

1987年原國家工商行政管理總局發布的《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》規定，個體工商戶登記中所謂的“經營場所，是指廠址、店鋪、門市部的所在市（區）、縣、鄉鎮（村）及街道門牌等地址，及經批準的攤位地址或本轄區流動經營的范圍”。這意味著固定的經營場所并非個體工商戶登記的必要項目，流動經營的商販也可以個體工商戶的身份從事經營活動，從而賦予流動商販以個體工商戶的主體身份從事經營的權利。當然，對于未辦理個體工商戶營業執照的流動商販，其存在的合法性仍沒有任何保障。

2011年《個體工商戶》條例取消了將“本轄區流動經營的范圍”視為經營場所的規定，經營場所必須固定化，從而堵住了流動商販以流動經營的狀態申請個體工商戶的資格。同時在第29條規定：“無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。”從而肯定了流動商販的合法性地位，又在現行商事主體的框架之外，確立了流動商販的合法性。

2018年司法部《個體工商戶條例（修訂送審稿）》第33條根據《中華人民共和國立法法》第72條的有關規定，將其修改為：“無固定經營場所攤販的管理辦法，由地方人民政府在立法權限內根據實際情況規定。”從而擴大了地方政府針對流動商販管理的權限和范圍。

從1987年《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》制定以來，流動商販就一直處于合法化的狀態。只是立法的不斷變革，流動商販的合法化途徑也在不斷調整和更新。因此，更重要的問題是，流動商販的合法化不能僅停留在紙面上或者宣傳上，而應落實到城市治理與執法的實踐中。在合法化的前提下來討論流動商販的管理，這是必須堅持的思路。

二、個體工商戶與流動商販的主體地位

流動商販常常采取個體經營或者家庭經營的形式，而在中國現有的商業經營組織中，只有個體工商戶與之最為接近，于是，流動商販的身份常常被置于個體工商戶的范疇內進行認定。1987年《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》就是堅持這樣的思路。2009年《個體工商戶條例（征求意見稿）》也將之貫徹下來，在第9條第3款以例外的形式確定：“無固定經營場所的攤販，申請登記為個體工商戶的，登記事項不包括經營場所。”該規定再次賦予流動商販登記為個體工商戶的權利。但正式頒布的《個體工商戶條例》刪去了該款，流動商販如若登記為個體工商戶，必須有固定的經營場所，這與流動商販的“流動”特性不符，從而使流動商販的主體地位問題被擱置。

事實上，無論采取重新解讀經營場所的概念以使之能夠涵蓋流動經營，抑或對流動商販例外地免除固定經營場所的要求，從而以個體工商戶的身份合法存在，都必須配套設置與流動商販的經營方式、經營規模、經營目的等相符合的制度。

1.指定或允許區域經營的限制消滅了流動商販的經營優勢。一般來看，流動商販常常選擇人口流動性大、配套生活設施不完備的地方擺攤設點，也可能肩挑貨物走街串巷，無論采取哪種方式、基于哪種目的，流動性、隨意性都是其基本特征，這也是流動經營方式保持生命力的原因。然而，如果強制要求無固定經營場所的攤販，應當在當地人民政府或者市場監管部門指定或者允許的區域內從事經營活動，這將極大地限定流動商販的經營優勢。因此，對于流動商販的登記管理，必須取消固定經營場所的強制性要求，在《個體工商戶條例》中區分設置有固定經營場所和無固定經營場所兩種情形。

2.個體工商戶的登記成本成為流動商販不可承受之重。根據相關規定，個體工商戶需要繳納營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、個人所得稅等各種稅以及登記費。而被列入“不得”范疇的集資、攤派、贊助等費用，在很多地區實際上仍屢禁不止。除了有形的成本支出外，個體工商戶還應當按照國家有關規定建立會計賬簿，而大多數流動商販根本不懂會計，要求其建立會計賬簿，就等于其必須另外支付一筆費用聘請會計人員。這是流動商販無法承受的，從實際情況來看也無法兌現的。成本問題相較于申請貸款、作為簽訂合同和注冊商標等的合法證明以及營業憑證等所謂的優勢來說，顯然更為實際。因此，在將個體工商戶分為“有固定經營場所的個體工商戶和無固定經營場所的個體工商戶”的同時，應當在管理、稅收等方面給予后者傾斜性的待遇，如減免稅收、免除賬簿等。

三、經營資格與流動商販的管理

對于流動商販的管理，既要給予其合法的身份或者經營資格，又不能將這種合法身份附載過多或過重的義務，否則就無法應對流動商販大量存在且數量日益增加這一現實，且會危及到民眾的生存問題以及社會秩序的穩定。

流動商販的合法化面臨的首要問題是流動經營的權利保障。流動經營不僅是流動商販的經營方式，更是其生存方式。無論是指定區域或特定的允許區域，實際上都是將流動商販限制在一定區域內，并使之固定化，然后再發給衛生許可證、環保許可證、占道許可證等各種證，征收名目不同、數額不等的費用，實際上仍然堅持管理、收費的理念，而沒有從服務流動商販的角度考慮。目前許多流動商販確實占道經營，妨礙了公共交通，甚至破壞了衛生環境，但不能因此就將其強制疏散到其他沒有競爭力的指定區域。我們應當一般地賦予流動商販以個人而非個體工商戶的身份流動經營的權利，同時在保障公共交通、市民出行以及保護環境衛生等方面做出要求，這就需要城管、衛生等部門在相互溝通的基礎上制定相應的規范，并掌握好執法的尺度，如適當調整占道的時間和范圍，要求做好環境衛生的清理等。另外，此處的流動經營權利不能限于同一轄區范圍內，應當承認更廣泛的跨地區的流動經營，并要打破資格限制或者名額限制。事實上，這種跨區流動經營并不會帶來過度的集中或涌入現象，畢竟流動商販的經濟條件、經營范圍和經營能力都是有限的。

允許流動商販以無照經營的狀態存在，這是流動商販管理必須突破的另一道障礙。流動商販的經營具有極強的隨意性：在經營時間上，受制于天氣、個人狀況以及客流量等的影響，并不是固定的；在經營范圍上，根據季節、客戶需求、銷售量等的變化而調整，無法通過營業執照上的營業范圍來明確化。這種經營方式決定了流動商販的經營收益也具有極強的變動性，而且這種變動性的記載很難仿照會計制度，外部人無法準確掌握流動商販的經營狀況。而營業登記是與稅務登記連接在一起的，要求流動商販領取營業執照的話，就意味著其必須同時接受與營業執照載明的主體形式連接在一起的稅收負擔，而這又是流動商販無法承受的。事實上，很多國家的商事法律規范都允許未登記商人的合法存在。因此，應當允許流動商販以無照經營的狀態存在，這是在現行的以商主體為中心的營業執照法律制度下的選擇。如此，則法律規范的重心應從有無營業執照轉移到是否規范經營方面，完善關于道路使用、環境衛生、社會秩序等方面的規范。

四、城市治理中的流動商販管理

流動商販的管理是一個系統性問題，流動商販管理上的亂象并不是流動商販合法化所帶來的，而是管理上沒有跟進。因此，應當將流動商販有序地納入城市治理，這對提升城市治理水平和實現放管服改革，都有積極的意義。

近年來，我國許多城市就從空間分類治理的角度做了有益的嘗試。例如，廣州市政府2008年起開始調整政策，實施“重點路段和重點地區嚴禁，次主干嚴控，內街巷規范管理”的空間分類治理模式，并在市區適當地段建立攤販管理疏導區。北京市政府2010年以來，在全市范圍內設置289個大型活動游商疏導區。昆明市政府2014年開始采取區分絕對禁止區域、相對禁止區域和引導區域的政策，同時實施了“引攤入市”政策。南京市政府2009年開始按照不影響市容、交通和方便群眾生活的原則，確定可以擺攤設點的地段和經營時間。當然，目前的努力仍主要集中在劃定區域經營方面，如何在此基礎上開拓更多適應流動商販經營方式，同時符合城市規劃治理的管理模式，需要城市治理的智慧，也需要適當的機遇。

2020年新冠肺炎疫情暴發以來，如何解決出門難、買菜難和就業難等問題成為擺在中國政府面前刻不容緩的問題。地攤經濟也在中央和地方政府的鼓勵下，緩慢但有生機地助推著經濟的復蘇和人民面對疫情的信心。

2020年5月27日，中央文明辦明確，在2020年全國文明城市測評指標中，不將占道經營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內容，推動文明城市創建在恢復經濟社會秩序、滿足群眾生活需要的過程中發揮更加積極的作用。2020年6月1日，國務院總理李克強在山東煙臺考察時表示，地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機。在地方，2020年3月成都市城管委出臺了“五允許一堅持”措施，成為全國第一個允許占道經營的城市，僅兩個月時間就增加就業崗位逾10萬個。5月28日，成都市再次升級出臺攤點攤區設置引導、群眾投訴現場快速處置、攤區安全防護等城市管理“八項機制”，進一步規范“五允許一堅持”前期實施過程中占道經營帶來的部分交通和食品安全隱患、市容及環境衛生影響等方面問題。隨后，很多城市相繼松綁地攤經濟，允許在不占用盲道、不妨礙交通、不影響環境等情況下文明占道經營。這為流動商販的生存和發展創造了難得的機遇。

除了城市治理方面對地攤經濟由排斥轉向鼓勵和引導之外，國內很多金融科技企業也對地攤經濟提供了金融支持。2020年5月29日，阿里1688發布地攤經濟幫扶計劃。6月2日，京東發布“星星之火”地攤經濟扶持計劃；6月2日，蘇寧推出“夜逛合伙人”地攤夜市扶持計劃；6月2日，騰訊旗下微信支付宣布面向平臺超5000萬小微商家發布“全國小店煙火計劃” 。借助新的融資平臺和融資機制，地攤經濟在解決就業、方便生活、恢復經濟等方面將發揮越來越突出的作用。隨著地攤經濟規模的提升和質量的提高，交通、市容、環境等問題必將得到改善，其規范化管理也會更容易開展，實現合作共贏的城市治理。