基于地方治理能力視角的黑龍江省營商環(huán)境優(yōu)化研究

孫永軍，紀 翔

（黑龍江大學 經(jīng)濟與工商管理學院，哈爾濱 150080）

1 營商環(huán)境與地方治理能力的理論內(nèi)涵及關(guān)系

“營商環(huán)境”是指在某一國家或地區(qū)創(chuàng)辦及經(jīng)營一家企業(yè)的難易程度，其主要包含企業(yè)在設立、經(jīng)營、貿(mào)易往來、納稅、合約執(zhí)行及注銷等方面遵循法規(guī)、政策等所需付出的時間和成本等條件。當前，優(yōu)化營商環(huán)境中的生態(tài)性和共治性“短板”矛盾尖銳：一是缺乏高質(zhì)量發(fā)展的、服務體系升級的動力機制；二是缺乏政府與市場的透明、公正、科學的管理模式。CNKI檢索顯示，地方治理存在“地方政府治理”和“地方治理”兩種說法。丁輝俠認為地方政府治理是地方政府在充分尊重公眾及其他利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進行地方性決策、實施地方事務管理、提供地方公共服務的過程。而地方治理是著眼于整個治理過程，其包含了政府及其他多個治理主體，強調(diào)了主體間合作共治的重要性。因此，營商環(huán)境的建設不僅在于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還涉及以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制機制改革。本質(zhì)上，營商環(huán)境的改善與地方政府治理能力相輔相成。

2 黑龍江省營商環(huán)境的治理現(xiàn)狀——以哈爾濱市為例

2.1 黑龍江省營商環(huán)境指數(shù)排名情況——以哈爾濱市為例

《中國城市營商環(huán)境報告》顯示，在參與測算的35 個直轄市、省會城市及計劃單列市中，哈爾濱市2018 年營商環(huán)境排名及指數(shù)較2017 年均有所下降，表明其營商環(huán)境改善力度仍然不夠。從粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的2017 及2018 年《中國城市營商環(huán)境報告》數(shù)據(jù)可知，哈爾濱市的軟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設施環(huán)境等指標均有不同程度的下滑。僅社會服務環(huán)境及商務成本的環(huán)境指數(shù)、排名維持不變或有所上升。

2.2 黑龍江省營商環(huán)境治理政策情況

2018 年10 月28 日，省委省政府組建黑龍江省營商環(huán)境建設監(jiān)督局。2019 年1 月18 日，黑龍江省第十三屆人大三次會議通過了《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，旨在提高政務服務效能，打造高效透明的政務環(huán)境；維護市場良好秩序，打造公平競爭、誠實守信的市場環(huán)境；深入推進法治建設，打造公平正義的法治環(huán)境。2019 年末，省政府辦公廳從推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展、加強公正監(jiān)管、大力優(yōu)化政府服務、強化責任擔當四個方面，著力優(yōu)化營商環(huán)境，提升政府服務效能。同期，省政府第四十三次常務會議通過了 《黑龍江省營商環(huán)境監(jiān)督辦法》，已于2020 年2 月1 日起施行。

2.3 黑龍江省營商環(huán)境治理效果情況

一是機關(guān)作風轉(zhuǎn)變。全省累計查處形式主義、官僚主義問題3 592 個，精簡文件會議40%，查處不作為、亂作為問題824個。二是企業(yè)綜合經(jīng)營成本降低，“減稅降費”效果顯著。全年共減輕企業(yè)繳費負擔244.86 億元。其中黑龍江全省失業(yè)保險共減輕企業(yè)負擔26.7 億元。降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率共減輕企業(yè)負擔43 億元。三是政務服務成本降低，簡政放權(quán)穩(wěn)步推進。精簡446 項行政權(quán)力事項，取消、委托、下放、屬地化事項532 項，暫停實施事項30 項，轉(zhuǎn)變管理方式137 項。梳理規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他政策措施文件1 443 件，保留1 079 件，修改16 件，廢止348 件。四是投資吸引力持續(xù)增強。截至2019年底，110 個“百大項目”全部開工，完成年度計劃投資1 215.77億元，投資完成率110.31%。

3 黑龍江省營商環(huán)境中存在的突出問題及成因

3.1 從軟環(huán)境的角度分析

黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境與地方治理的突出矛盾表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）政策上有執(zhí)行偏差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)壟斷較為突出，非公有制企業(yè)進入市場壁壘較高，管理理念與文化、法律等約束了治理能力的適配性，產(chǎn)業(yè)后勁不足，缺乏競爭活力；（2）產(chǎn)業(yè)制度的導向效果弱，受省內(nèi)資源分布及自然環(huán)境條件的影響，黑龍江省對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新不足，政企關(guān)系較為復雜，人員治理觀念較濃，制度導向未能有效保障自身特色產(chǎn)業(yè)的增長升級，導致產(chǎn)品同質(zhì)化、科技含量不高、產(chǎn)業(yè)層次低等現(xiàn)象的顯露；（3）產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力不強，盡管黑龍江省在高等院校數(shù)量、科技教育水平上具有一定優(yōu)勢，但缺乏核心創(chuàng)新人才制度創(chuàng)新，全省企業(yè)自主創(chuàng)新能力仍然較弱，政企研發(fā)投入較低。從國家統(tǒng)計局公布的2017、2018 年黑龍江省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)分析可知，黑龍江省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的人員、項目數(shù)、經(jīng)費、專利數(shù)都在全國排名靠后的位置。

3.2 從市場環(huán)境角度分析

市場環(huán)境通過地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模、財政預算收入水平、勞動力成本水平及消費水平來體現(xiàn)。第一，市場的關(guān)系上，“強政府，弱市場”現(xiàn)象嚴重，政府一定程度上代替和抑制了市場機制的功能。計劃經(jīng)濟體制相對完備，限制了企業(yè)創(chuàng)新活力。第二，許多國有大中型企業(yè)受原有體制的影響尚未轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市場主體，自我發(fā)展與競爭能力匱乏。在某些領(lǐng)域形成壟斷，阻礙了非公有制企業(yè)、民營中小企業(yè)進入市場。第三，政府有效發(fā)揮職能不到位，未能建立起公開、透明的市場環(huán)境。經(jīng)濟主體普遍缺乏契約精神及競爭意識的維護感。第四，市場意識淡薄導致誠信體系的缺失。

3.3 從社會服務環(huán)境角度分析

從科技服務方面看，黑龍江省科技服務業(yè)各指標偏低，規(guī)模和產(chǎn)出處于劣勢，科技服務不能滿足企業(yè)發(fā)展的需要。從金融服務方面看，黑龍江省金融服務行業(yè)規(guī)模小，對經(jīng)濟增長的貢獻不高，其服務實體經(jīng)濟促進轉(zhuǎn)型升級的能力不足。金融業(yè)支持實體經(jīng)濟的體系尚不完善，信貸市場一家獨大導致相應的債券、信托及保險業(yè)市場發(fā)展緩慢，影響了金融服務業(yè)發(fā)展效率的提升。

4 基于地方治理能力視角的營商環(huán)境優(yōu)化對策分析

4.1 提升軟環(huán)境建設能力，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

4.1.1 深化體制改革，融合中央企業(yè)與地方企業(yè)共同發(fā)展

深化國有企業(yè)市場化改革，培育傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)核心競爭力，支持非公有制企業(yè)進入市場發(fā)展，為行業(yè)發(fā)展增添競爭活力。

4.1.2 優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局

明確發(fā)展方向定位，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，培育大量產(chǎn)業(yè)集群，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。此外，要利用好國家東北老工業(yè)基地振興、“一帶一路”建設戰(zhàn)略，重塑黑龍江省區(qū)域經(jīng)濟格局，構(gòu)建“一核、二扇、四帶、一環(huán)”的產(chǎn)業(yè)新布局。

4.1.3 加強科技創(chuàng)新，依托科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級

推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快培育新興產(chǎn)業(yè)，明確新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；建立以企業(yè)為主體，高校科研機構(gòu)為支撐的技術(shù)創(chuàng)新體系。

4.2 建立公平、公正、高效的市場環(huán)境

4.2.1 強化市場力量，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用；優(yōu)化各類市場主體的交易行為，規(guī)范監(jiān)管市場秩序，保障市場公平競爭；建立健全產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬并予以保護。

4.2.2 建設服務型政府，與市場經(jīng)濟良性的互動機制

將政府工作重點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)建良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義上，不斷進行“換位思考”，強化解決企業(yè)最關(guān)心、最直接，也是最現(xiàn)實的利益問題，增強企業(yè)獲得感、幸福感、安全感；減少非必要的審批環(huán)節(jié)，縮短審批時限，壓縮審批收費，明確審批責任，落實審批評價，做好各項審批環(huán)節(jié)公開工作。創(chuàng)新監(jiān)管模式和思維，優(yōu)化監(jiān)管及服務質(zhì)量。

4.2.3 深化國有企業(yè)改革，拓寬民營經(jīng)濟發(fā)展空間

政府需要開發(fā)并支持非公有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟的發(fā)展；進一步放寬市場準入，為民營經(jīng)濟發(fā)展讓渡空間，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入持久的動力源泉；削弱國企過大的體制障礙，降低國企比例，提升民營資本及社會資本的比重。

4.2.4 打造誠信環(huán)境，構(gòu)建社會誠信體系，增強市場公開化、透明化程度

政府應持續(xù)推進信息公開透明，提升政府公信力，建立和完善政府和企業(yè)間的長效溝通機制；企業(yè)要完善守信激勵、失信懲戒的機制，提升對市場的信任程度。

4.3 進一步改善社會服務環(huán)境

4.3.1 逐步完善科技創(chuàng)新服務體系建設

首先，制定并完善有關(guān)科技創(chuàng)新服務政策法規(guī)，深刻發(fā)掘政策潛力，形成有效、科學的政策及監(jiān)督評價體系；其次，要建立健全科技創(chuàng)新服務體系的運行機制，推進產(chǎn)學研深度融合，推動各級各類高校與企業(yè)的合作，充分引入市場化機制，將技術(shù)市場與資本市場、人才市場等有機結(jié)合，提升各類科技成果轉(zhuǎn)化效率；最后，提升孵化主體質(zhì)量，加速科技型企業(yè)孵化培育，為科技型企業(yè)提供高效、便利、優(yōu)質(zhì)的服務。

4.3.2 提升金融服務業(yè)發(fā)展效率，完善金融業(yè)支持實體經(jīng)濟的體系建設

結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進金融市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，支持和鼓勵金融產(chǎn)品及服務創(chuàng)新；拓寬各類融資渠道，鼓勵社會資本進入金融市場，加快發(fā)展多層次的金融體系；持續(xù)開展與金融發(fā)達地區(qū)合作，完善合作機制，拓展合作平臺；強化建設金融集聚區(qū)，吸引產(chǎn)業(yè)和人才集聚。