我國開發區經濟發展與法治建設探究

范靜蕓 首都經濟貿易大學

一、開發區定義、創建與發展

(一)開發區的定義

開發區是經濟社會發展到一定地步的產物，但國際上對其到目前為止還沒有準確的定義。廣義的開發區是指在一定的范圍內，與其他區域有所區別的，在市場或者政府指導下實行特殊管制，給予一定的政策支持或者資金技術支持，發展先進的特殊的以及創新的產業，能夠促進本地區甚至本國的經濟發展的區域。開發區是體制的載體，具有相當的地理、政治和經濟價值，服從區域宏觀經濟的發展，具有十分重要的地位。

(二)我國開發區的創建與發展

經濟特區是我國開發區創建的先導。1978年，我國實行改革開放，我國建立了四個經濟特區，開發區在我國沿海地區萌芽。1984年我國為了更大規模地利用國外資金，引進國外的先進技術以及學習國外先進的管理經驗，開放了14個沿海城市，對其給予優惠，開始走上現代工業、吸引外資和外貿的道路。

我國開發區已經有三十多年，這一過程是不斷探索完善的過程。第一階段是上世紀八十年代至九十年代，這屬于我國建立開發區的探索階段。我國經濟基礎較弱，但是開發區具有政策和資金上的支持，完成了原始的物質積累，也是我國對外開放的積極探索。第二階段是上世紀九十年代，鄧小平完成南方講話后，再一次掀起了對外開放的高潮。我國加大了對外開放的步伐，國家新批準了18個國家級開發區，這形成了一個多層次的開放布局，跨國公司在這一階段是發展的重要力量。第三階段是二十世紀初期，我國為了改善東中西部發展失衡的問題，實施西部大開發政策，批準了15個國家開發區，主要集中在內陸城市。各個級別各種類型的開發區成為了中國內陸城市改革的試驗區和窗口，在我國的西部大開發戰略中發揮著十分重要的作用。第四階段是2008年至今，我國社會進入轉型期，開發區也升級轉型，進入創新發展階段，部分開發區基于新的經濟增長的需求，走向了一種新的道路，即產城融合。

開發區最初的定位是以發展工業、促進出口、引進外資為主，引進他國的高新技術發展我國的高新技術產業，此時的開發區是中國發展外向型經濟的載體。隨著開發區發展壯大，經濟實力的增強以及經濟環境的變化，開發區也承擔了更多的職能。開發區在發展的過程中，政策是其發展的原生動力，在建設、運營、生產等方面都有對應的政策優惠。開發區在充分的政策支持下，努力向開放度更高、功能更加全面，機制更加靈活的方面升級。開發區作為我國經濟對外開放的窗口，在國家發展外向型經濟方面發揮著重要的作用，隨著其不斷地壯大，也在經濟協調發展方面扮演不可替代的角色。

二、開發區的經濟發展

(一)我國開發區發展的建設與經濟增長

在開發區與區域發展帶來的經濟增長的研究上，學者們結合發展經濟學、區域經濟學等理論，分析出開發區對城市經濟增長的影響主要體現在三個方面：增強區域分工、引導區域經濟新的增長點、推進城市化進程。

開發區對于吸引外資、擴大對外貿易、引進技術起到積極作用。開發區具有國家政策以及資金傾斜的優勢，優先發展服務業高新技術產業，強化區域分化，發揮區域各自的優勢，發展自身具有競爭力的產業。開發區新的產業的發展，拉動當地的經濟發展，能夠增加區域經濟新的增長點。隨著開發區進一步演變，逐漸達到產城融合的階段，會達到降低交易成本的效果。開發區的發展對于區域經濟的發展具有示范效果，通過結構轉變、規模效益以及創新技術，全面提升開發區的發展層次以及區域經濟的整體發展。

(二)我國開發區發展的成就

自我國第一個國家級經濟技術開發區成立以來，開發區就是作為我國經濟技術發展的重要增長點。尤其是在20世紀九十年代之后，南方談話打消了人們的顧慮，我國迎來了對外開放經濟的又一浪潮，開發區在經濟發展方面創出了令國家甚至國際上都矚目的成績。尤其是近些年，根據商務部的數據，各項經濟指標一直保持著較高并且穩定的增長。

這么多年的實踐證明開發區的創建對經濟發展具有特殊意義，國家舉辦開發區是一項影響深遠的戰略決策，也是走中國道路上的偉大實踐，是推動我國現代化建設的重要力量，也是世界工業化的一大創舉。

三、開發區經濟發展與法治建設分析

(一)開發區法治建設的界定

法治建設是在一定階級范圍內按照一定的法律體系按照平等以及少數服從多數的原則來管理國家事務的制度。我國開發區的法治建設大體是四個階段。第一階段為20世紀八十年代到九十年代，是開發區建設初期階段。在這一時期，我國的法律制度并不十分完善，具有一定的滯后性。但是由于開發區需要招商引資，其引資的對象把當地的法律作為重點的考量對象，在這種情況下，我國對開發區進行規制的方法是暫時的立法和政策的指引。隨著改革的深入，逐步建設了財稅、土地、融資等領域的法律，相關的政策也得到完善。第二階段是20世紀九十年代至21世紀初期，法律制度進入擴張時期。該階段國家重點解決由于開發區過度擴張引發的土地損耗嚴重、存在惡性競爭等問題，明確了開發區的法律以便提升其發展建設質量。在這一時期的亮點是2001年實施的《公關村科技園區條例》，這是第一部具有完全意義的高新技術開發區的地方性法規，是中關村成為世界一流的科技園區的重要推力。第三階段是2004年至2014年，這是開發區法治的優化階段。這一時期，開發區建設進入了轉型期，在這個大背景之下，國家為了順應經濟全球化以及區域一體化的要求，開展了全面制度改革的升級，開發區的法治建設再次得以規范。法律規定，在有關開發區的發展綱要中，需要明確其方針和任務；針對自主創新的方向和路徑也進一步明確；對開發區相關的政策文件進行整理。對違法行為進行整頓；地方層面為了促進區域合作以便優勢互補和產業轉移等出臺了相關的配套政策與法律。總體來講，國家在這一時間對開發區的立法建設非常重視。第四階段是2014年至今，這是深化改革的階段。在這一階段，開發區在國家倡導深化改革的背景之下，開啟了轉型升級。國家也頒布一系列的政策和法律來保障和促進開發區的創新發展，也發布一系列的法律來規范自貿試驗區的發展。在這一時期，省級范圍涵蓋開發區形式的綜合立法出現，典型的如《江蘇省開發條例》。

綜上，開發區的法治建設是隨著開發區的發展而不斷完善的，在這四個階段中，從不完善到逐步完善，從單一立法到綜合立法，這些都促進了開發區的發展，為開發區經濟正常運行提供保障。

(二)以北京開發區為例闡釋開發區法治建設

筆者通過北京經濟技術開發區為例對開發區經濟發展現狀、地區產業以及法治建設之間的關系進行分析，發現法治建設直接或間接的促進開發區的發展。

北京經濟技術開發區始建于1992年，處于北京東南地區，1994年被國務院批準成為國家級經濟技術開發區。2010年，北京市政府又做出了“推進大興區、開發區行政資源整合”等重大決策，使得開發區的發展邁上新臺階。北京全力推進開發區和亦莊新城建設，經濟社會保持高質量的發展。

北京市在不同歷史時期，法律規制的重點也不相同。國家頒布《國務院關于設立北京經濟技術開發區的批復》，標志北京經濟技術開發區建立。從此，北京依靠文化、經濟、政策和資金等優勢，興辦高新技術產業。在1992年至2003年期間，開發區的法律重點是稅務和人才方面。國務院批復的《國家高新技術產業開發區稅收政策的規定》，是對開發區稅務政策的總結和今后的指導。開發區設立博士后科研工作站，希望通過人才培養，逐步壯大科研實力。在2004年至2013年，法律規定主要涉及到具體的生產方面。例如通過對電子信息產業的規定，北京設立了電子信息產業園。2014年至今，涉及到知識產權方面的法律增多。2014年頒布《全國人民代表大會常務委員會關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》，這項舉措推動了國家創新發展，加強了對知識產權的保護。之后北京又設立了國家知識產權試點園區，得到政策和經費支持，促進知識產權保護，從而促進開發區的競爭力。

四、推進開發區高質量發展的路徑分析

開發區的發展有利于區域經濟的發展，也有利于整個社會的發展。為了使開發區更加高質量地發展，筆者將從以下幾個方面闡述促進開發區發展的實踐路徑。

(一)營造安全的交易環境，推動產業的創新發展

交易能夠公平順利的進行，前提是具有安全的交易環境。交易環境貫穿開發區各個行業的發展。開發區的產業主要是第三產業，主要包括商業、金融業、教育產業等非物質生產產業，這些就更加依賴良好的交易環境。在市場經濟的背景下，交易是頻繁且不可避免的，營造一個安全的交易環境對開發區的發展是至關重要的，這既提高了交易率，同時能夠吸引更多的外資來開發區進行投資發展。

提高企業的創新力是企業在市場中的核心競爭力，也是順利轉變產業的發展方式，優化產業結構的方式。例如，在《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中對知識產權的法律保護進行了規定，這是對企業知識產權在法律上的保障，也是企業尋求創新的契機。人們可以在開發區安全的進行交易以及進行技術創新，從而促進整個開發區的發展。

(二)完善促進開發區發展的法律法規

國家開發區走過了三十來年的發展歷程，完善促進開發區發展的法律法規，是我國建設法治國家、法治政府和法治社會的需要。現如今，完善開發區的法律環境是當前我國法治建設的重要任務。在這個知識時代，科學技術創新速度加快，產品更新換代周期縮減，為了促進開發區的發展，首先要注重完善高新技術方面的法律法規。高新技術的法律是調整高新技術產業和領域中社會關系的法律規范，是我國科技法的重要構成部分。社會是高速發展的，某項高新技術剛出現就會導致新的社會關系產生或者原有的社會關系發生變化，但是新的社會關系具有不穩定的特點，而且隨著高新技術的發展也在不斷進步，所以在初期階段，不適合也沒有特定的法律來進行規制，剛開始進行調節的是政府頒布的臨時政策。知識社會中高新技術的發展是日新月異的，由其引發的社會關系也處于動態變化之中，對于某些新出現的問題，沒有最新的專門立法對其規制，甚至都沒有調整的原則性條款出現，這對高新技術產業甚至整個開發區的發展都極為不利。隨著高新技術的發展，社會關系趨于穩定，對其進行調節的政策也應該變更為法律。

完善開發區領域的法治環境是從長遠的角度增強開發區的競爭力，是開發區建設的重要組成部分，對于提升整個開發區經濟發展水平以及規范開發區政府行為具有十分重要的作用。良好的法治環境，能夠保證開發區經濟良好發展，能夠為投資者提供平等、自由的交易平臺，給予投資者有效的救濟方式及有序公平的投資經營環境。良好的法治環境要求有法可依，開發區的發展也離不開法律的保駕護航。在此背景下，加強開發區法律法規是勢在必行的，也應當成為我國科技法制建設的重要工作。

(三)提升企業的服務水平，營造良好的經營環境

營商環境的優化依賴與企業的服務水平，既要能夠解決實際的問題，也要為企業提供服務保障。開發區為了提高企業的服務水平安排業務骨干深入企業，對企業政策落實的具體情況進行全場跟蹤，保證政策被貫徹落實。企業也積極落實用電用水的優惠政策，切實降低企業的經營成本。例如，通過招商引資來開辦污水處理廠，熱電汽聯供熱源廠，以PPP模式建設管網配套工程，這些給開發區的企業經營提供了方便。

為了更好地服務企業，開發區要在之前的基礎上設立快捷辦事的審批服務窗口，建立開發區項目審批的“綠色通道”，方便企業更加快捷地辦理各種審批事項。開發區還可以與交通部門協調開設公交線路，方便園區企業的職工出行。開發區還應全力推出提升形象、完善配套以及健全功能的舉措，努力將開發區建設成該區域中設施最完善、服務最優、發展最完善的區域。

當前的開發區產區正處于跨越發展的歷史關鍵時期，產業化競爭也日益加劇。企業必須積極推動跨行業的發展，加快構建綜合的產業核心競爭力。政府的政策也要自覺適應產業發展要求，為企業運營提供更加有力的保障和服務，將政府服務延伸到企業發展一線，延伸到生產的具體部門，實現政府工作和企業的生產統籌部署同步展開，為開發區企業發展提供良好的環境。

(四)不斷探究新時期開發區發展的有效路徑

開發區始終要秉持新發展理念，圍繞著將發展平臺做實、主導產業做大、經濟實力做強的目標發展。開發區要將傳統發展理念進行現代化處理，對該地區的產業發展進行更加科學合理的指導，推進開發區產業體系框架，對涉及到產業發展責任系統進行更新。開發區要積極解決投資者和企業之間的關系，保證雙方沒有爭議，一心一意進行發展，在最大程度上保持共贏。

五、結語

自開發區建設以來，推動了區域經濟的發展，解決了就業問題，也促進了中外的經濟合作，在我國經濟發展上具有重要的作用。開發區本身的經濟也不容小覷，像北京、上海、天津、廣州等地的開發區，在當地的經濟水平生產總值也占重要地位。國家或者區域制定的法律對開發區的經濟發展有積極作用。為了更加促進開發區的發展，開發區要營造安全創新的營商環境，要促進開發區產業尤其是高新技術產業的發展，也要提升當地企業的服務水平，增強當地的核心競爭力。同時，開發區也要轉化傳統的經濟發展理念，處理好企業和投資者之間的關系。總之，開發區要完善當前的政策法律和管理理念，促進開發區經濟的健康發展。