行政規范性文件附帶審查制度的現狀研究

文/廣西師范大學 蔣云平

早在2014年修法以前，我國的司法實踐中就已經開始對行政規范性文件進行司法審查，主要體現為2000年《行政訴訟法》司法解釋中對人民法院可以在裁判中援引合法有效的規章和規范性文件的規定，學術界大多數觀點認為，法院在援引前需要對二者的合法性進行判斷，這就有了審查的意味。2014年《行政訴訟法》修改后，規范性文件司法審查制度第一次在立法上得以確立，這為人民法院審查規范性文件提供了法律依據，促進了行政訴訟制度的發展與完善。但需要我們注意的是，我國對行政規范性文件的司法審查方式是一種“附帶式”的審查，在我國目前的司法實踐中，具有相當數量的規范性文件因為不滿足“附帶式”的審查條件而未進入司法審查程序，在裁判文書網以規范性文件審查為關鍵詞，將省份選擇為北京市，共檢索出97例案件，排除12條無效的搜索結果（其中包含重復性信息和無關信息）得出有效案例信息共85個，其中符合審查條件并對行政規范性文件審查的案例共有17個，審查結果合法的共計15個，不合法的共計2個。也就是說，能夠進入法院審查處理的案件占樣本的20%，不能進入法院審查的案例達到有效檢索案例的80%。其中原因包括以下幾點：第一，當事人提起行政訴訟的訴行政行為不是依據所提起審查的行政規范性文件作出。第二，當事人直接提起行政規范性文件的審查請求不符合“附帶性”的制度要求。第三，當事人提起的行政訴訟不屬于《行政訴訟法》的受案范圍而導致行政規范性文件審查的請求也因此不屬于受案范圍。第四，當事人不具有提起行政訴訟的原告資格而導致無法提起行政規范性文件的審查。第五，當事人提起的要求審查的對象屬于部門規章和內部工作制度而不屬于法院有權審查的行政規范性文件。因此，其中除審查對象不屬于行政規范性文件以外，均是被“附帶性”的提起條件限制而未能進入審查程序。

一、行政規范性文件附帶審查制度的現狀

（一）缺乏直接性的審查方式。現行《行政訴訟法》規定對行政規范性文件的審查方式是一種附帶性的審查。其內涵主要有以下四點：第一，行政相對人對行政規范性文件的審查請求只能和對具體行政行為的訴訟一并提起，而不能脫離被訴的具體行政行為，單獨向人民法院提出審查請求。第二，附帶性審查要求被訴的行政行為屬于《行政訴訟法》的受案范圍，如果被訴的行政行為不屬于受案范圍，那么對行政規范性文件的審查請求自然也無法提起。第三，附帶性的審查方式要求被訴的行政行為是依據提起審查的行政規范性文件做出。如果被訴行政行為并不是依據該行政規范性文件作出，法院則不予審查。第四，提起附帶性審查的時間也有要求，第一個時間點就是上文說到的在提起行政訴訟時一并提出。第二個時間點是在一審開庭審理前提出。第三個時間點是在法庭調查中提出，前提是必須有正當理由，否則法院不予受理。在上述時間點之外提出審查請求的，人民法院一律不予受理。以上是附帶性審查的內涵。由此可見，《行政訴訟法》對提起行政規范性文件審查的方式規定的比較嚴格和保守，很多情況下，行政相對人的合法權益直接受到了行政規范性文件的侵害，此時，如果沒有行政機關依據行政規范性文做出行政行為，那么對行政規范性文件審查請求就不能被提起，行政相對人的合法權益就不能得到有效保護。與此同時，諸多域外國家如法國，個人和組織如果認為自己的利益受損，便可以直接向法院提起越權之訴。我國尚且缺乏直接審查的方式，從而導致這項制度在實踐中的運行效果較差。

（二）對于提起審查的主體有嚴格的限定。受附帶性審查的影響，提起審查的主體只能是在具體行政行為中權利受到侵害的行政相對人。這就導致了兩種情形：第一種，如果行政規范性文件一出臺就對公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害，此時應該對上述主體的權利如何進行救濟？第二種，行政訴訟的結果往往會涉及到第三人的權益，此時對第三人的權益如何救濟？前文說到，在法國，如果個人和組織認為自己利益受損，便可以向法院提起越權之訴。在美國，受到行政機關制定的法規不法侵害或者不利影響的人都可以請求司法審查。我國嚴格限定了提起規范性文件審查的主體，導致在實踐中公民、法人和其他組織的權利受到侵害，但卻沒有提起審查的主體資格。

（三）沒有將合理性原則明確作為審查標準。《行政訴訟法》第64條明確將合法性原則作為對行政規范性文件的審查標準，但《行政訴訟法》第70條又有人民法院可以對明顯不當的行政行為判決撤銷或部分撤銷的規定。對行政規范性文件到底可不可以進行合理性審查？有學者基于對合法性原則的內涵做擴大解釋，認為應該從實質合法的角度去理解，即對規范性文件的審查包括合理性審查。也有學者認為這種擴大性解釋實際上模糊了合法性審查與合理性審查的界限，缺乏必要性。但對于合法性審查與合理性審查的界限上的不同理解仍屬于學術上的爭議，立法上并沒有明確的合理性審查標準，在司法實踐中，法院大多數情況下對規范性文件僅做合法性審查，較少進行合理性審查。

（四）缺乏強制性的處理機制。出于尊重行政權，防止司法權對行政權過度干涉的角度考慮，對于不合法的行政規范性文件，人民法院僅能不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議，而不能直接宣告無效或者撤銷。行政機關只需要在收到司法建議的60日內給予書面答復。由此可見，對于不合法的行政規范性文件的后續處理依賴于制定機關，其處理權仍然屬于制定機關，而不屬于司法機關，法院的司法建議并不一定會被行政機關接受，雙方對規范性文件全部或部分條款存在爭議并圍繞爭議進行協商，這使得法院對規范性文件審查缺乏完整的判斷權，不能很好地起到這項制度的監督和保護作用。

二、完善規范性文件司法審查制度的對策

（一）確立直接審查方式，擴大提起審查的主體范圍。面對附帶性審查方式在實踐中出現的問題，在以后的修法中，對行政規范性文件的審查納入行政訴訟法的受案范圍，賦予其可訴性實屬必要。行政相對人如果認為自己的權利受到了侵害，便可以直接向法院起訴，這樣才能更好地對行政機關進行有效監督，切實保護行政相對人的合法權益，使行政機關在出臺行政規范性文件時合法謹慎，促進其依法行政。確立直接審查方式也是擴大提起審查主體的前提。附帶性的審查方式意味著只有具有提起行政訴訟的原告資格才能對行政規范性文件提起審查，第三人因不具有提起行政訴訟的原告資格，對行政規范性文件的審查請求自然也無法提起。換句話說，在不改變附帶性審查方式而單純擴大提起主體，這與附帶性審查的要求相矛盾，在實踐中無法操作。因此，我們要在確立直接審查方式的前提下，擴大提起行政規范性文件審查的主體范圍，賦予每一個權益可能受到侵害的行政相對人提起審查的權利。

（二）明確將合理性原則納入審查標準。無論是對合法性審查的內涵做擴大解釋，吸收合理性審查標準，還是劃分合法性審查與合理性審查的界限，都是為了強調合理性審查的必要性。在現階段，如果立法上規定，法院在對規范性文件進行合法性審查的同時，又要進行合理性審查，會有人不可避免地認為，司法權會過度干預行政權，從而影響行政效率。導致司法權與行政權關系緊張。因此，可以在立法中確立“以合法性審查為主，合理性審查為輔”的審查原則，法院在審查過程中，堅持將合法性審查原則放在第一位。合理性審查作為輔助的審查標準，既要審查規范性文件的合理性，也要把握好審查的“度”，盡量避免對行政權過度干預，影響行政效率和司法效率。我國目前的立法和司法實踐中都沒有明確將合理性審查納入審查標準。因此，在以后的修法中，應該將合理性原則納入審查標準。在實踐中也要對規范性文件進行適當的合理性審查。

（三）建立一套具有強制力的后續處理機制。由于“司法建議”不具有強制性，導致其在實踐中的實際效果較差。對此，首先應該在立法上賦予“司法建議”一定的強制力。當法院發現規范性文件不合法時，必須向制定機關發出修改或廢止的司法建議。制定機關在收到司法建議后應該及時啟動內部處理程序，修改或廢止不合法的規范性文件，而不是僅給予書面答復，如果制定機關對司法建議怠于處理或拒不接受，法院再將司法建議發送給制定機關的上級機關和其他有權機關。由有權機關開展后續的追責程序。其次，建立行政機關內部的考核機制，將對司法建議的及時有效處理納入行政機關的考核指標，對怠于處理或者拒絕處理的行政機關，要嚴格追究其負責人及主管人員的行政責任。在當下，賦予司法建議強制力是過渡之舉，日后的改革方向是要授予法院完全的審查權，對不合法的行政規范性文件直接宣告無效或撤銷。

三、結語

綜上所述，我國目前規范性文件附帶審查制度還存在一些問題，日后我們要逐步轉變對規范性文件的審查方式，放寬提審主體，豐富審查標準，完善處理機制。發揮這項制度對依法行政的促進作用，對行政相對人合法權益的保護作用以及對司法權、行政權關系的協調作用。進而推動行政訴訟制度的發展，推進法治社會的建設進程。