全面鄉村振興視域下推進鄉村治理現代化的困境與實踐理路

袁 琪，金麗馥

（江蘇大學馬克思主義學院，江蘇鎮江 212013）

習近平總書記于2021年的中央農村工作會議上指出，三農工作重心轉變為全面推進鄉村振興戰略，其同時也是在鄉村社會實現“兩個百年”奮斗目標的實踐課題。與此同時，在國家治理體系與治理能力現代化的戰略目標導向下，鄉村治理現代化是對鄉村振興與全面深化改革總目標的回應，因此，對鄉村治理現代化重要性的透視，既是對國家改革目標的理解，也是今后鄉村實踐的指向。在鄉村社會中，如何在全面鄉村振興政策指引下將鄉村治理現代化貫穿整個實踐過程，是完善鄉村治理體系、提升鄉村治理能力的重要目標。

一、全面鄉村振興視域下推進鄉村治理現代化的考量

全面鄉村振興與推進鄉村治理現代化是新時代黨為了破解鄉村社會的內卷化，應對發展中出現的各種問題，激發鄉村社會的活力，這一時代課題做出的重大戰略部署，兩者之間存在伴生關系。

（一）全面鄉村振興為鄉村治理現代化培育多元主體

全面推進鄉村振興的戰略目標在于實現農業現代化，建設社會主義現代化國家，是對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的社會主要矛盾的化解，以此實現村民的生活富裕，需要多元主體協同參與其中。鄉村治理現代化需要鼓勵與引導村“兩委”干部、鄉鎮干部、廣大村民、新鄉賢、集體經濟組織等多個主體協同推進、各司其職、各盡其責，特別是積極參與鄉村建設行動，使多元主體逐漸意識到實現鄉村振興是治理主體應當承擔的職責，也會令其受益，從而更好發揮其主觀能動性。尤其是通過鄉村產業振興，在資源要素的新一輪配置引導之下，人力、財力、物力等向鄉村傾斜，使有文化、有能力的鄉村精英回流，在此基礎之上為鄉村治理現代化的實現培育治理人才，以增強內驅動力。

（二）全面鄉村振興為推進鄉村治理現代化提供制度保障

2020年我國取得了全面建成小康社會這一令人矚目的成就，也如期完成了脫貧攻堅的目標任務，解決了絕對貧困。此后，三農工作重心的歷史性轉移表現在脫貧攻堅取得勝利后向全面推進鄉村振興戰略轉移。在脫貧攻堅戰中，建立了行之有效的制度體系，為鄉村振興打下了堅實的基礎，由此也為鄉村治理現代化提供了制度保障。鄉村振興的推進包含著對制度設計與供給的要求，由此推動國家在鄉村制度設計等上的變革與發展，如圍繞鄉村治理的政策需求進一步建立健全現代鄉村治理制度等。制度具有長期性和穩定性，可以促進鄉村治理現代化的穩定性、持續性，也可為其提供了制度保障。

（三）全面鄉村振興為推進鄉村治理現代化指明了實踐方向

2017年黨的十九大報告中首次提出了以鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興為主要內容的鄉村振興戰略。爾后四年的中央一號文件都對鄉村振興戰略進行具體部署。2018年中央一號文件強調了，鄉村振興，治理有效是基礎。由此可見，為了使國家治理體系和治理能力現代化的改革目標落地生根，黨中央著眼于鄉村治理的規劃和部署，在評價鄉村振興是否卓有成效時，不僅要考慮鄉村產業的興旺、鄉村文明的涵養、鄉村村民生活的富裕，而且必須將治理有效作為衡量鄉村振興的重要標準，因而全面鄉村振興勢必能為鄉村治理現代化指明方向。

二、全面鄉村振興視域下推進鄉村治理現代化的現實困境

從遵循國家治理體系與治理能力現代化的視角來看，在全面鄉村振興的過程中，鄉村治理現代化的實現需要突破治理方式、治理結構、治理主體的桎梏。三者之間聯系緊密。治理主體決定由誰去治理，治理結構決定按照怎樣的層次去治理，治理方式決定了如何去治理。三個問題圍繞鄉村治理現代化而展開，想要將鄉村治理現代化的治理效能得到發揮，就必須要從治理方式、治理結構、治理主體這三個問題入手。

（一）治理方式有待更新

為了全面推進鄉村振興戰略以及深化新型城鎮化，行政成本進一步降低、機構精簡、資源要素合理配置的優化成為鄉村社會變革的重要措施。“撤鄉并鎮”、“村組合并”自20 世紀90年代大規模實行以來，全國鄉鎮的總數從1990年的55 838個減少到2019年的29 090個，減少了大約50%。雖然村組合并使得各類資源要素的配置有了更多的流動空間，節約了治理的人力成本，但是治理范圍較先前有很大的擴展，由此使得當下的治理方式難以適應鄉村的新問題。一方面，作為鄉村治理重要主體的村民獲取信息的范圍較為局限，主要是自身的活動范圍受到自然村的局限，村組合并自然導致了村民獲取以及傳播信息的難度增加。比如，2020年初疫情肆虐時，村民大多居家隔離，通過人與人面對面交流的信息傳播方式就無法實現。另一方面，鄉村社會由于受到農耕文化的傳統影響較大，治理能否實現現代化與傳統的鄉村內生秩序緊密聯系。如今，中國鄉村正處于從“熟人社會”向“半熟人社會”的過渡轉型時期，由自然村的合并帶來鄉村的流動性增強，使得“熟人社會”的治理基礎削弱。比如，通過村民大會決定解決鄉村事務時，先前屬于其他村的村民對事務的不了解會致使集體共識難以形成，相關事務無法有效解決。

（二）治理結構有待優化

在鄉村振興戰略進一步具體部署中發現，當下鄉村治理的結構對標現代化和戰略部署要求仍有不足，表現在權力和人員結構兩方面。在權力結構上，以行政村的村黨支部委員會和村民委員會組成的村“兩委”之間，以及村“兩委”與村民之間的關系，由于傳統治理模式的影響，在鄉村治理中行政化的色彩較為濃厚，對黨的領導和村民自治的認識不夠正確，使得自身的定位不當。同時，由于村“兩委”的權責不是非常明晰，在某些具體工作上難免會出現“撞車”現象，從而導致相關政策落實存在一定難度。此外，村委會由全體村民選舉產生而村黨支部不是，因而村委會的群眾基礎較好，而村黨支部開展工作相較之下就較為困難。在人員結構上，作為鄉村治理的重要主體的村“兩委”干部的隊伍建設仍然不是很到位，盡管近年來黨和國家十分重視隊伍建設，村“兩委”干部的素質有所改善，但據對C 市部分鄉村的調查發現，在村“兩委”干部的隊伍中36—55 歲的人數占比將近一半，70%的學歷為高中或大專，由此來看，村“兩委”干部的年齡結構趨向非年輕化，文化素質偏低，因而治理領導能力還有待提升，大多能處理好常規性事務，但是對出現的新事物、新問題接受能力較弱，對新政策的研究不夠，對鄉村振興中黨的建設、廣大村民、基礎設施建設等新要求的應對經驗還不夠充足。由此，作為鄉村治理主體的村“兩委”干部在鄉村治理中的決策領導力難以發揮，所能提供的各項服務與村民在新形勢下的新需求落差較大。

（三）鄉村治理主體的治理意愿不足

鄉村振興戰略的不斷推進與鄉村治理現代化的基本主體是廣大村民，只有村民參與到治理中去，才會推動鄉村治理實現現代化，使鄉村活力煥發。2020年中國統計年鑒中數據表明，2019年的流動人口數達到2.36億人次，六年以來人口流動數保持在2.4 億人次左右，而這樣大規模的人口流動對流入地和流出地的鄉村治理都帶來極大的挑戰。對人口流出地而言，流出的人口都是有能力參與治理的，也是能在村民大會中行使選舉權和建議權的，可以為鄉村建設出謀劃策。而這些有能力的村民流出后，流出當地的人口構成就大多是不愿意也無能力參加治理的老人和兒童，極易造成村民大會難以召開，自然鄉村治理就難以發揮其作用。對人口流入地而言，流入人口作為鄉村人口的組成理應參與到當地的鄉村治理中去，尤其是在土地的加速流轉、鄉村的基礎設施建設等與他們息息相關的問題上。但正因為是流入人口，參與渠道往往不通暢或與原生村民相比可能存在偏見，所以產生較強的不確定性。

三、全面鄉村振興視域下推進鄉村治理現代化的實踐理路

在新時代全面鄉村振興戰略的背景之下實現鄉村治理現代化，勢必要構建“三治合一”的鄉村治理新模式以筑牢鄉村振興的基石、加強村級黨組織鄉村治理的引領以提升凝聚力和號召力、豐富治理方式以提高治理效率、重視鄉村治理人才培育以激活發展動力，由此走鄉村治理振興之路。

（一）構建“三治合一”的鄉村治理新模式

鄉村治理現代化是在鄉村社會轉型和國家治理體系和治理能力現代化的雙重引導下進行的，如何使鄉村治理更有效是其關注的重點。黨的十九大報告中提出，鄉村振興要健全自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系。由此，中國的鄉村治理逐漸開始探尋鄉村治理現代化實現的著力點，以自治為根本、法治為保障、德治為支撐的“三治合一”鄉村治理新體系是其從不同的維度筑牢鄉村振興的基石。在鄉村治理新體系中，自治、德治、法治在鄉村振興中發揮著不同的作用。一方面，要突出其基礎性作用和作為前提的自治，強化其主體性作用。村民是鄉村建設的參與者更是主要力量，必須完善以自我管理、自我服務、自我教育、自我監督為主要內容的村民自治，鼓勵村民為鄉村振興建言獻策，鞏固其對鄉村共同體的認同感和擔當意識。另一方面，德治和法治相互配合。德治給予法治價值引領，法治為德治提供強制力保障，以此在鄉村建立起法治認知和情感，規范鄉村自治組織，完善自治組織的管理制度，使村民認識到治理有效與自身利益息息相關，從而為村民積極參與自治提供動力。

（二）加強村級黨組織建設于鄉村治理的引領

鄉村治理現代化的實現必須堅持中國共產黨的領導。東西南北中，黨領導一切。黨對鄉村的領導主要通過村級黨組織表達出來，并貫穿鄉村治理現代化實現的過程。貫徹一個支部一座堡壘、一個黨員一面旗幟，發揮村級黨組織的統領以及村支部干部的先鋒模范作用。合理劃分村支部與村委會的權責范圍，完善村“兩委”的工作機制，厘清村支部與村委會的工作內容，著力加強村級黨組織對村委會等自治組織的政治及思想的引領力，提升以村支部為代表的村級黨組織的凝聚力和號召力。與此同時，村級黨組織核心凝聚力的關鍵在于村“兩委”干部，因而必須加強對村“兩委”干部隊伍進行培育，尤其是村黨支部書記的素質提升。近年來，黨中央也通過“選派優秀干部下到基層擔任第一書記”的決策來強化村級黨組織的組織建設。以第一書記為代表的具有專業能力的村“兩委”干部走進群眾、傾聽民意，在村民中形成榜樣帶動作用，推進鄉村振興深入開展，既密切了村級黨組織與村民的聯系，也憑借自身能力做出正確的決策，以此為鄉村治理現代化的實現注入活力。

（三）治理方式多樣化

傳統的鄉村治理多采取注重宣傳欄、紙質存檔等方式，但隨著鄉村社會的深刻變革，創新治理方式，實現治理方式的多樣化迫在眉睫。一方面，隨著現代科學技術的發展，特別是黨的十九屆四中全會的《決定》特別強調了社會治理體系的完善中要實現科技支撐，鄉村治理作為社會治理的終端和末梢，也逐步重視鄉村治理中科學技術既可以簡化治理的過程，又可以提高治理的速度的作用，在鄉村的數據統計、政策宣傳等事務中，借助其可以既好且快地實現。與此同時，在疫情防控中發揮獨特作用的網格化的治理方式也是對傳統治理方式的豐富，增強了鄉村公共管理與服務能力。網格化的治理方式既靈活又全面，通過劃分網格片區，每個片區配備網格員，可以對村民的需求第一時間掌握，以真正實現服務重心的下沉，村民各個方面的困惑和訴求能通過一對一的交流及時得到解決和回應。

（四）重視鄉村治理人才培育

新鄉賢參與到鄉村治理中，不僅與鄉村振興重要內容之一的人才振興契合，而且符合與鄉村治理現代化要求中的發揮人才即新鄉賢作用的要求。新鄉賢是在鄉村社會中具有一定號召力的村民或是文化素養高且治理能力強的引入人才，由他們參與到鄉村治理中承擔村民與“兩委”干部之間溝通的紐帶，通過鄉情等靈活多變的手段穩定鄉村社會，破除鄉村社會內生動力不足的桎梏，激活鄉村社會發展的動力，有利于鄉村振興。通過政策扶持、資金幫扶等不僅可以挖掘內生性人才，而且吸引嵌入性人才。只有主動吸引新鄉賢參與治理，才能令其發揮積極作用，促使頂層設計、制度規范以及利益保障機制更加完善。要以國家法律和地方規定規范新鄉賢的行為，明確新鄉賢的權利與義務，優化新鄉賢回歸鄉村治理的路徑。