善治視域下體育產業政策執行的現實審視和路徑選擇①

陳棟

(蘇州大學體育學院 江蘇蘇州 215021)

政策執行的效果是衡量政府能力的重要內容，是國家治理體系和治理能力的重要體現。從治理角度出發，體育治理的實現離不開體育政策這個行政手段。作為體育政策中的亞政策，體育產業政策是國家治理體育市場化過程中重要的手段和方式。同時，體育產業政策執行作為政府管理體育市場化過程中的“最后一公里”，在政府治理現代化背景下如何走向善治，提高體育產業政策的有效執行是政府必須面對和思索的問題。

1 善治視域下我國體育產業政策執行的基本內涵

體育產業政策作為政府行政手段之一，其最終追求的效果就是如何有效地解決好體育產業發展的問題。善治追求的政府治理現代化可以被視為，公共權力機關為實現公共利益，通過一定的政治程序輸出的公共政策的體系，從而達到以分配社會資源、規范社會行為、調整社會利益和滿足價值訴求為目的的綜合體系[1]。

隨著體育治理現代化的提出，原以政府為主，重視行政手段的管理模式，逐漸走向以治理為主，更多注重發揮社會力量，鼓勵多方主體參與的實踐路徑[2]。體育產業政策在執行過程中也應體現出新的變化：以物化目標向人本化目標轉變，注重公共價值、經濟價值和治理效益的協同發展。首先是公共價值。從本質上講體育產業政策執行是將政策文本轉化成現實過程，在政策執行過程中必然帶有公共政策的權威性。其目的是有效實現和解決好社會日益形成的體育產業發展問題，達到公共利益主體共同滿意。公共性則是通過體育產業的不斷發展，滿足人們群眾對于公共體育的基本需要為根本目的。其次是經濟價值。政策執行本身就是對稀缺資源進行有效配置的過程，其經濟屬性已經表現得一覽無余。在體育市場化的過程中，其承擔的主要任務就是將政策目標轉化成實際產業發展效果。最后是治理效益。在善治視域下思考衡量政策執行的治理屬性，其根本目的在于透視國家在政策執行過程中是如何運用公權力與市場、公民社會進行有效的合作，實現公共利益最大化。因此，政策在執行階段，引入善治的整體性的理念，要以公共利益最大化為政策執行導向，尋求以“合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性”作為執行的基本要素，逐漸形成“一元主導、多方參與、協同治理、交互作用”的基本格局和體系結構[3]，從而達到政策的有效執行，促進體育產業的不斷發展及公共體育服務最終目標的實現。

2 體育產業政策執行的現實困境

2.1 困境一：政策執行主體忽視公共權益維護

在體育產業政策執行的特定場域中，政策執行主體存在盲目追逐自身利益，而忽視公共權益的維護的現象。依據“經濟人”和“行政人”兩個理論來看，從各省頒布的《規劃》《實施意見》等政策中發現，依舊存在政策執行主體不清晰現象，許多省份分工不明確，導致政策執行中邀功和推諉現象時有發生，易導致基層官員形成政治動機、政績動機、尋租動機、產業動機等現象[4]。正如專家所說的那樣，“許多地方的體育產業特色小鎮、體育產業發展的目標，變成了時任領導人追求政績的符號”[5]。此外，地方政府依據自身情況，對中央政策進行重新解釋，依據自己的價值判斷和經驗主義執行政策，出現許多省份政策目標無法量化，政策制定缺乏調研考究，從而損害了公共權益。

2.2 困境二：政策目標群體態度存在異化現象

在政策執行過程中，目標群體的態度對政策能否有效執行，有著重要的影響。許多省份對于收入型的財政工具等手段，沒有充分考慮到影響企業實際的稅收負擔的造成因素。另外，支出型財政工具的發掘力度不夠，如財政撥款和財政擔保。因此，在實際政策執行過程中，難以體現各省份在發展體育產業上的區別，且籠統使用政策工具的行為與財政資金公共性相悖[6]，易造成政策目標群體消極對待。此外，民營“中小微企業”由于自身經營水平、企業規模等原因，在政策執行時，常會被邊緣化，優惠政策難以享受。加之，我國體育事業中“政社不分”“政企不分”和“管辦不分”現象突出，客觀上導致政策在執行上存在系統內外目標群體差別對待的問題。同時，由于政策執行主體執行方式單一、政策宣傳和解釋不及時等問題的存在，也會加劇目標群體對于政策執行態度的異化現象出現。

2.3 困境三：政策執行資源不足

從政策執行過程來看，因資源不足而導致政策執行主體困擾，在地方行政組織中常出現“有政策無落實”現象。由于政策執行資源支持的不足，常出現信息失真現象，主要原因是政策執行主體對政策信息認知差異和利益偏好所致、信息傳播渠道過于單一及政策環境的動態變化導致信息不能及時反饋和處理。其中，最為突出的是優惠政策無落實，缺乏操作性措施[7]，導致信息失真，企業難以獲得政策扶持。同時，相關配套政策出臺不及時，如國家就場館委托運營、租賃、承包中土地的供應方式、人員安置、產權轉移等方面問題[8]，缺乏相應解決機制和合理制度保障，致使政策執行過程中難以貫徹落實。加之，“委托代理”關系和“理性經濟人”的存在，體育產業政策執行組織間常會因利益分配，政策在制定以后部門間的協同合作就“戛然而止”。

2.4 困境四：監控體系不完善

政策執行的監控是一個動態的過程，其通過政策執行的監督機制和執行評價的約束來實現。但是，現實生活中我國體育產業政策的監督環節較為薄弱[9]，僅僅通過體育局部門對執行情況進行督促檢查和追蹤分析，政策執行力度和效度很難變強。執行評價過程和評價機制缺失與不規范，使得政策執行監督存在主觀隨意性，監控評估缺乏動態性。雖然，江蘇、上海、浙江等省份對體育消費、國民體質健康進行了監控，也相繼成立了體育消費中心、國民體質監測中心，但多數處于一種階段性的評估。同時，由于行政體系的監督、反饋機制的缺失，常會出現執行力度不一致、重視度不夠等現象。體制的依附性造成政策執行監督力隨著權力的遞減而減弱，在權力分散、監督防范機制乏力的情況下，易形成“上有政策、下有對策”的政策執行異化的現象。加之，信息渠道的不暢通，政策執行外部監督環節，公眾和媒體的監督也難發揮作用。

3 善治視域下我國體育產業政策執行的路徑選擇

3.1 增強執行透明度

透明性是指信息透明、公開性，是體育產業政策執行的重要資源和前提條件。體育產業政策有效執行需要建立在信息充分有效、知情權良好的基礎之上，這樣才能夠達到參與權、表達權和監督權的實現；而其透明程度實質上是指信息的透明程度，即政府的信息透明和整個社會內部的信息透明。從信息失真原因來看，傳統體育產業政策執行主體存在主觀偏好與認知偏差、執行層級過多及信息渠道單一等原因，導致執行主體會對產業政策變相執行；除此以外，體育產業統計數據的滯后性、信息觀念弱化等，也嚴重妨礙了政策的有效執行。首先，透明性要求的是體育行政主管部門將不涉及國家機密、商業秘密的體育產業政策的信息、相關原始數據及時、有效地向社會公布；統計工作要及時，統計的數據類型要齊全，信息化平臺要搭建，動態監測機制要建立。其次，積極構建政策制定與執行的新興組織架構，合理劃分執行主體的權責，建立符合權責分配的政策執行評估考核機制，實現縱向、橫向、斜向的全方位溝通渠道，依法設立政策執行信息的聯絡員，使體育產業政策相關信息，及時有效傳達各方。再次，提高政策執行主、客體的利益平衡機制和個人素養，增強政策執行主體或者目標群體心理調試、利益補償，重視各方的利益表達和權益的維護，加強體育產業政策宣傳、信息溝通，達到協商共治局面。最后，構建民主參與機制，重視“第三部門”力量，以便能夠有效地參與到政策執行中去，起到有效監督的作用。

3.2 追求執行效率與效能和公平公正同步發展

有效性和公正性是國家公共生活領域的主要價值構成。首先，善治理念是服務公共利益。一方面，公共利益的實現需要強調體育行政部門在制度上和管理上做出公正合理分配，即追求一種治理的有效；其實現只有通過競爭和第三方的共同約束得以實現。它在政策執行過程應該具有2個基本內容。一是治理效率。政策執行過程產出與投入之間關系，即政策執行產生的效果與其所消耗人、才、物與時間之間的比例。二是治理效能。政策執行多元主體及其活動對于實現政策有效執行而發揮的有效作用。另一方面，公共利益的實現需要公民主動、有意識地表達自己的合理的利益訴求，維護自己公共利益，是一種治理的公平公正外在追求。而公正側重社會的“基本價值取向”，公平則強調衡量標準的“同一個尺度”。其次，政策執行中公平公正是指體育行政部門執行體育產業政策時，要能夠做到公平公正，政策執行方案制訂應該考慮到各方具體情況，政策信息能夠完全傳達至各方，提供的優惠政策滿足系統內外各類企業的現實需求，政策執行資源公平公正分配。

3.3 明確相關部門責任履行度

責任性是指“在公共管理中，與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務”[10]，即部門責任履行程度。政策執行中部門責任履行度，更多地強調體育行政部門職能在行政改革中如何適應社會經濟發展客觀要求，實現體育產業政策有效執行，達到體育產業有效發展。從現實政策執行過程中，體育行政部門的職責落實存在不到位，體育產業具有壟斷性，導致社會資本進入體育領域，門檻依舊高，系統內的目標群體差別對待等一系列問題。依據服務于民，追求社會公共利益的職責，政策有效執行應對體育行政部門及其工作人員的職責履行情況重新進行測度。測度內容應該包括：體育行政部門應對區域內的體育產業發展能否制定符合實際發展體育產業發展規劃、政策目標，能否及時回應目標群體需求，政策執行人員是否公正公平、為政策執行成立領導小組等方面。

3.4 強化執行各主體協同參與度

回應性是善治理念最顯著的外在表現，是指政府機構必須對各方的要求做出及時、有效的回復，實現過程是一種多元主體的共同參與的結果。而這種治理，其實就是一種協商合作的過程，在政策制定者、目標群體、執行主體之間形成了多維的深層次認同，并在認同的基礎上形成合力，推動政策的有效執行。因此，政策執行中的回應性，更多強調的是協商合作過程必須及時、有效、主動、定期地向各方征求意見、宣傳政策、回答問題、解決好問題，回應的聲音越大，表示協商合作程度就越高，表示治理完成程度就越好，善治追求目標就越有可會實現。因此，協商合作下體育產業政策執行必須依靠有限理性和漸進決策作為前提條件。所以，要想實現政策有效執行，在各方利益協調下推動政策目標實現。首先，建立體育產業政策執行反饋平臺。要根據現實執行情況對政策執行方案做及時修正調試。其次，建立政策執行的評價反饋機制。其包括政策制定者（自我評價、總結發現新問題）、政策執行主體（根據自我感受發現問題）和目標群體（監督和配合政策執行發現問題）這三方面監督控制，以達到全方位反饋體系。最后，合理有效利用5種修正調試方法，即修正決策、細化決策、補充決策、追蹤決策和重新決策。

4 結語

體育產業政策是我國體育產業發展的重要手段，其執行的好壞直接影響我國體育產業的高質量發展。隨著“國家治理體系和治理能力”的提出，從善治的角度分析我國體育產業政策執行存在的問題具有現實意義，提出路徑建議，旨在避免體育產業政策在執行中被消解，提高政府治理能力。