船舶登記外資出資比例問(wèn)題研究

張成 大連海事大學(xué)

1.外資公司的船舶難以登記

因?yàn)椤洞暗怯洍l例》第二條第一款第（二）項(xiàng)中規(guī)定了，中方投資人出資額不得低于50%，相當(dāng)部分外資出租人無(wú)法就融資租賃船舶在中國(guó)獲得所有權(quán)登記。為此，有的當(dāng)事人在履行中將船舶完全登記在承租人名下，以規(guī)避《船舶登記條例》，使得船舶名義物權(quán)與實(shí)際物權(quán)發(fā)生分離，造成嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)，出租人在此無(wú)疑陷入兩難境地。同時(shí)有學(xué)者指出，若這類糾紛訴至法院，審判上也面臨兩難境地，一方面，如證據(jù)清楚事實(shí)充分，法院將判決出租人享有所有權(quán)，另一方面，該判決確認(rèn)的所有權(quán)卻無(wú)法在中國(guó)獲得登記。

2.自貿(mào)區(qū)“國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新”已經(jīng)向全國(guó)推廣

《國(guó)務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》（國(guó)發(fā)〔2017〕57號(hào)）中明確，暫時(shí)停止實(shí)施《船舶登記條例》第二條第一款相關(guān)內(nèi)容，加快國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新，基于對(duì)等原則逐步放開(kāi)船級(jí)準(zhǔn)入，由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門制定相關(guān)管理辦法。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第四批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕12號(hào)）中明確，自貿(mào)區(qū)“國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新”已經(jīng)作為在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)，而國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一即是在自貿(mào)區(qū)登記的從事國(guó)際運(yùn)輸船舶放開(kāi)了對(duì)外資股比的限制。

3.現(xiàn)行《負(fù)面清單》不限制國(guó)際海上運(yùn)輸公司外資股比

《外商投資法》第四條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。前款所稱準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇；所稱負(fù)面清單，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，給予國(guó)民待遇。”

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（以下簡(jiǎn)稱《負(fù)面清單》）說(shuō)明中指出：“《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理。”《負(fù)面清單》對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)僅列明了：“國(guó)內(nèi)水上運(yùn)輸公司須由中方控股”。顯然，其對(duì)于從事國(guó)際海上運(yùn)輸?shù)墓就赓Y股比并沒(méi)有限制，換言之，對(duì)于有外商投資的國(guó)際海上運(yùn)輸公司在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面應(yīng)給予國(guó)民待遇。

4.《負(fù)面清單》與《船舶登記條例》的法律效力位階對(duì)比

《外商投資法》第四條第三款規(guī)定：“負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。”現(xiàn)行《負(fù)面清單》經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布。應(yīng)當(dāng)明確《負(fù)面清單》的效力級(jí)別為部門規(guī)章。當(dāng)某立法文件涉及制定主體與批準(zhǔn)主體時(shí)，在二者究竟誰(shuí)為立法主體的問(wèn)題上，需要說(shuō)明兩點(diǎn)內(nèi)容：第一，判斷立法文件的性質(zhì)，不在于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后就是行政法規(guī)，而是要看發(fā)布環(huán)節(jié)。根據(jù)《立法法》第七十條、第八十五條之規(guī)定，總理簽署以國(guó)務(wù)院令公布施行的是行政法規(guī)，部門首長(zhǎng)簽署以命令形式公布的是部門規(guī)章，《負(fù)面清單》正是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任與商務(wù)部部長(zhǎng)簽署以部令形式發(fā)布。第二，從“經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布”的表述看，《負(fù)面清單》的立法主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部，國(guó)務(wù)院只是最后環(huán)節(jié)的“把關(guān)者”，屬于內(nèi)部監(jiān)督程序。這其實(shí)與民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例要報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)是一個(gè)道理，恐怕不會(huì)有人因?yàn)榻?jīng)過(guò)批準(zhǔn)就否定其自治條例和單行條例的地位，而承認(rèn)它們是上位法。《船舶登記條例》由國(guó)務(wù)院發(fā)布，其效力級(jí)別為行政法規(guī)。因此，雖然《外商投資法》其效力級(jí)別為法律，高于《船舶登記條例》，但對(duì)負(fù)面清單制度的具體規(guī)定在《負(fù)面清單》中，其效力級(jí)別為部門規(guī)章，低于《船舶登記條例》。從法律效力位階上看，《船舶登記條例》不作更改并無(wú)明顯不妥。

當(dāng)然，也有學(xué)者有不同觀點(diǎn)，其認(rèn)為負(fù)面清單制度是與《外商投資法》相配套的。《外商投資法》第四條第三款此類條款在法理學(xué)上被稱為“委任性規(guī)則”，即沒(méi)有直接確定行為規(guī)則的內(nèi)容，而是委托某一專門機(jī)關(guān)制定具體內(nèi)容的法律規(guī)則。這樣的條款被稱為“配套條款”，通過(guò)“配套條款”所制定的法律文件被稱為“配套法律文件”，從《立法法》第六十二條可以看出，“配套立法”的概念已基本能夠被法律所吸納，且在我國(guó)的立法活動(dòng)中普遍存在。雖然《負(fù)面清單》本身的效力較低，但是其是對(duì)《外商投資法》負(fù)面清單制度的具體規(guī)定，從法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)角度考量，似乎有必要對(duì)《船舶登記條例》進(jìn)行修改。

5.《負(fù)面清單》與《船舶登記條例》是否存在實(shí)質(zhì)法律沖突

《船舶登記條例》中所要求的船舶登記“在該法人的注冊(cè)資本中有外商出資的，中方投資人的出資額不得低于50%”是否與前述《負(fù)面清單》的規(guī)定矛盾、是否需要做適應(yīng)性修改以及如何修改，這是一個(gè)值得仔細(xì)研究的重大問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，前述《負(fù)面清單》的本質(zhì)是通過(guò)外資股比的要求實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，而《船舶登記條例》是通過(guò)外資股比的要求實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶取得中國(guó)國(guó)籍的限制，嚴(yán)格地講，二者規(guī)范對(duì)象本質(zhì)屬性并不相同，換言之，二者并不存在直接沖突。

但是，在中國(guó)法下二者規(guī)定依然可能產(chǎn)生間接矛盾。例如，按《負(fù)面清單》規(guī)定，外商在中國(guó)投資“國(guó)際海上運(yùn)輸”企業(yè)不應(yīng)有任何股比限制，但問(wèn)題是《國(guó)際海運(yùn)條例》第五條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有與經(jīng)營(yíng)國(guó)際海上運(yùn)輸業(yè)務(wù)相適應(yīng)的船舶，其中必須有中國(guó)籍船舶……”，而按目前《船舶登記條例》的規(guī)定，外資高于50%的企業(yè)所擁有的船舶又無(wú)法取得中國(guó)國(guó)籍，因此，這相當(dāng)于間接否定了從事國(guó)際海上運(yùn)輸時(shí)外資股比無(wú)限制的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定。另外，按《船舶登記條例》中資50%即可登記為中國(guó)籍船舶，但按《負(fù)面清單》該船舶又不能從事國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸，因?yàn)槲礉M足中資控股的要求。

筆者認(rèn)為，《負(fù)面清單》與《國(guó)際海運(yùn)條例》的規(guī)范對(duì)象為市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，而《船舶登記條例》的規(guī)范對(duì)象為船舶取得中國(guó)籍的條件，其立法宗旨并非對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行限制，當(dāng)《船舶登記條例》與《國(guó)際海運(yùn)條例》就市場(chǎng)準(zhǔn)入條件發(fā)生間接沖突時(shí)，應(yīng)對(duì)《國(guó)際海運(yùn)條例》進(jìn)行修改，而非修改《船舶登記條例》。

6.關(guān)于中國(guó)籍船舶外資股比限制的建議

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)學(xué)界的意見(jiàn)不統(tǒng)一，目前有兩項(xiàng)方案可供參考，筆者傾向于第一種方案。

【方案一】從關(guān)于船舶登記條件的規(guī)定來(lái)看，除中國(guó)外，包括美國(guó)、日本、挪威、西班牙、葡萄牙和瑞典在內(nèi)的一些傳統(tǒng)航運(yùn)大國(guó)，都屬于“嚴(yán)格限制國(guó)”，均以本國(guó)船舶作為授籍條件。換言之，上述國(guó)家并未完全放開(kāi)外資股比限制。因此，一方面，對(duì)“國(guó)際船舶登記”推廣全國(guó)的做法應(yīng)當(dāng)予以反思，“國(guó)際船舶登記”作為一種特殊登記應(yīng)限制在個(gè)別地區(qū)（自由貿(mào)易港或自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)）；另一方面，從維護(hù)國(guó)家安全高度考慮（即重視對(duì)船舶的控制權(quán)），我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格船舶登記制度，所有權(quán)股比要求是嚴(yán)格船舶登記要素之一，也是真正聯(lián)系原則的重要體現(xiàn)。從法律效力位階的角度看，《負(fù)面清單》的效力低于《船舶登記條例》，且二者規(guī)范對(duì)象本質(zhì)屬性并不相同，不存在《船舶登記條例》違反《負(fù)面清單》的問(wèn)題，故《船舶登記條例》應(yīng)維持不變。

【方案二】不論從國(guó)際時(shí)代環(huán)境，抑或是國(guó)內(nèi)政策角度分析，對(duì)外資股比的限制均缺乏必要性，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放是我國(guó)當(dāng)前的基本政策，船舶登記外資比例應(yīng)當(dāng)配合而不是違背這一政策，從事國(guó)際海上運(yùn)輸?shù)馁Y質(zhì)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)依靠市場(chǎng)決定，登記主管部門僅應(yīng)依法對(duì)登記行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，而不應(yīng)對(duì)登記主體條件作出過(guò)度的限制。從理論層面，取消外資股比限制，我國(guó)仍然實(shí)行的是嚴(yán)格船舶登記制度，與開(kāi)放登記制度存在諸多明顯差別。調(diào)研中，海事局工作人員認(rèn)為放開(kāi)外資股比限制，在登記過(guò)程中，操作上也并無(wú)困難，某企業(yè)在登記過(guò)程中，其資本情況僅是所有權(quán)登記審查中的材料之一，如果條例放開(kāi)外資股比限制，在實(shí)務(wù)工作中并無(wú)操作困難。因此，建議《船舶登記條例》與《負(fù)面清單》及“國(guó)際船舶登記”推廣政策相吻合，故將第二條第一款第（二）項(xiàng)修改如下：

“依據(jù)中華人民共和國(guó)法律設(shè)立的主要營(yíng)業(yè)所在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)法人的船舶。但是，對(duì)于從事國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)，其注冊(cè)資本中有外商出資的，中方投資人的出資額須高于50%。