《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》之解讀

李 文

（中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088）

2021年7月6 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱《意見》）。正如中國證監會主席易會滿在同一天接受新華社記者專訪時指出的[1]，該《意見》是我國資本市場運行三十多年來首次迎來以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義聯合印發的打擊證券違法活動的專門性文件。《意見》是當前和今后一個時期證券行政執法和刑事司法的行動綱領，具有十分重大的意義，影響也非常深遠。本文從宏觀和微觀兩個層面初步解讀《意見》的內涵外延以及重大意義。

一、從宏觀層面之解讀

《意見》“總體要求”的“工作原則”部分指出，要“堅持底線思維，將依法從嚴打擊證券違法活動與有效防范化解風險、維護國家安全和社會穩定相結合”。這意味著從國家最高的頂層設計層面已經明確指出，證券違法活動危害巨大，不僅僅是一家一戶投資利益的問題，而是已經能夠上升到威脅國家安全和社會穩定的重大問題了。資本市場是金融市場的重要組成部分，資本市場的健康可持續發展事關國家安全中的國家金融安全和經濟安全以及社會穩定，金融市場需要為實體經濟服務，同時要避免實體經濟過度金融化的傾向，建設一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場是我們資本市場發展的目標和方向。防范與化解金融風險是金融法治責無旁貸的職責與使命。進一步深入推進金融改革開放和人民幣國際化也需要高度發達的資本市場作為戰略支撐。

從國際上看，以美國為首的西方國家為了遏制我國的發展壯大，除了對于我國發動的貿易戰、科技戰、輿論戰、外交戰以外，還有金融戰。資本市場就是金融戰的重要戰場。打造有韌性的資本市場，就是我們的市場任何時候在面對外部不確定的復雜因素沖擊時都能夠經受得住各種風險挑戰的考驗。

從國內看，廣大投資者對于2015年由于場外配資等復雜因素導致的股災記憶猶新。當時，由于短時間內造成大量的投資者財富損失，對投資者和金融消費者信心的打擊是巨大的，相當一部分的投資者把賬戶注銷，從此不再涉足證券市場。

《意見》指出，“建制度，不干預，零容忍”，是長期的指導思想。建制度就是要把資本市場的方方面面納入到法律制度的框架當中，凡事有法可依，有法必依、堅持法治化；不干預是要堅持市場化導向；零容忍是要在執法司法過程中，無論對于大案要案還是小案件，都必須嚴格和嚴厲查處，不給各類違法行為留下一點存在的空間。

二、從微觀層面和具體的法律制度供給層面之解讀

《意見》在總結了過去五年與證券市場相關的法律法規的修訂與修正的基礎上，歸納提出了完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系。具體包括，但不限于以下內容。

（一）完善證券立法機制

完善證券立法機制，實現股票、公司債券、存托憑證等所有證券類型的全覆蓋。2019年新修訂的《證券法》第二條，對于證券的定義和《證券法》的調整對象進行了有益的擴充，存托憑證是新增加的受調整的證券的類型，資產支持證券和資產管理產品也需要依照新《證券法》的原則來發行和交易。本次《意見》所指的證券包括了所有證券類型，對于債券市場的統一執法以及優化債券市場監管協作機制有特別的條文加以強調，從而有效避免了傳統上大眾所認為的《證券法》就是《股票法》，為股票市場之外的債券市場，以及其他類型證券市場的健康發展指明了方向。

（二）證券法的域外適用

證券法的域外效力和適用制度將要逐步建立，跨境監管執法司法協作要進一步加強。2019年新《證券法》第二條第4 款規定，在境外的證券發行和交易活動如果擾亂了我國境內市場秩序，損害了境內投資者的合法權益，將要追究法律責任。此處需要區分三個相似的概念，即“域外管轄”、“長臂管轄”和證券法的“域外適用”。第二條第4 款明確了我國證券法的域外管轄。域外管轄與域外適用基本上可以認為是同樣的概念，而域外管轄應包括但不限于我國法院的長臂管轄[2]。《意見》也明確要求盡快制定我國證券法有關域外適用條款的具體實施細則，并且推動國際證券司法合作。美國證券法和金融法的長臂管轄制度是充滿霸權主義色彩的產物，我國未來將要制定的證券法的域外適用規則應該是與美國法完全不同的。我們立足的是保護我國境內的投資者和金融消費者的合理合法的權益和訴求，在這個金融日益全球化的時代，為我國的投資者出海揚帆遠航來保駕護航。

（三）加大刑事懲戒力度

《意見》要求對證券違法行為加大刑事懲戒力度。我國現行的刑事案件立案追訴標準與證券市場直接相關的，主要是2010年5月7 日最高人民檢察院和公安部發布并實施的《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》（以下簡稱《標準（二）》）。《標準（二）》對于欺詐發行股票、債券；違規披露或者不披露重要信息；偽造、變造股票、公司債券、企業債券；擅自發行股票、公司債券、企業債券；證券期貨內幕交易和泄露內幕信息；利用未公開信息在證券市場或期貨市場進行交易；編造并傳播證券、期貨交易的虛假信息；誘騙投資者買賣證券、期貨合約；操縱證券、期貨市場；非法經營證券期貨業務等重要而且常見的證券期貨違法犯罪行為的立案追訴標準進行了具體而且詳細的規定。可以預見的是，上述刑事案件的立案追訴標準可能在不遠的將來進行修改，與證券市場相關的刑事司法解釋也將進一步完善，針對證券期貨市場的一些新型犯罪行為或將會被納入立案追訴的范圍。

（四）完善行政法律制度

《意見》要求完善行政法律制度，大幅度提高違法違規成本。2019年新《證券法》已經提高了證券違法違規的成本，這次《意見》再次提到這一點，意味著接下來將要修訂的上市公司、證券公司、新三板市場監督管理條例等實施細則或將在上位法的范圍內，再進一步提高違法違規成本。令人眼前一亮的是，《意見》提出了“證券期貨行政執法當事人承諾實施辦法”，從字面上理解，行政執法當事人是指證券違法的被執行人，承諾實施制度在2021年3月中國證監會印發的年度立法工作計劃當中就有提及，要力爭在2021年年內出臺《證券期貨行政執法當事人承諾程序規定》。[3]

（五）健全民事賠償制度

《意見》要求健全證券違法行為的民事賠償制度。民事賠償制度在2019年新《證券法》下已經建立起來了，根據不同的行為，應該依法承擔民事賠償的主體是多元的。包括給客戶造成損失的證券公司；給投資者造成損失的內幕交易行為人；利用未公開信息進行交易給投資者造成損失的行為人；給投資者造成損失的證券市場操縱行為人，給投資者造成損失的編造、傳播虛假信息或者誤導性信息，擾亂證券市場的行為人；不履行承諾給投資者造成損失的發行人及其控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員；虛假陳述致使投資者在證券交易中受損的信息披露義務人；應當承擔連帶賠償責任的保薦人、承銷的券商及其直接責任人員；由于違規致使上市公司或者其股東遭受損失的公開征集股東權利的征集人；因欺詐發行、虛假陳述等重大違法行為給投資者造成損失的發行人；存在重大過錯的證券交易所；給投資者造成損失的證券投資咨詢機構；給利益相關方造成損失的證券服務機構；給被收購公司及其股東造成損失的收購人及其控股股東和實際控制人，等等。2020年7月30 日，最高人民法院以司法解釋的形式發布并于2020年7月31 日開始實施《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》。2020年7月31 日，中國證監會以部門規范性文件的形式發布并實施《關于做好投資者保護機構參加證券糾紛特別代表人訴訟相關工作的通知》。這兩部重磅文件被業界普遍認為是初步構建了中國版的證券集體訴訟制度，特別是從代表人訴訟程序的角度對證券集體訴訟提供了操作性很強的法律依據。仔細研究這兩部文件可以發現，從實體層面而言，證券集體訴訟制度和民事賠償制度的若干具體內容還有待進一步健全立法加以明確，這其中的一個重點也是難點就是賠償數額和賠償標準的準確合理界定與計算。說它是重點的原因是，投資者特別是中小投資者一旦受到損害，最關心的就是能不能獲得賠償，以及能夠獲得多少賠償。說它是難點的原因是，一方面是賠償的主體比較多元，另一方面是賠償數額需要與投資者的實際損失相掛鉤，相一致，也要相匹配。但是，由于證券市場的高度波動性，投資者在常見的證券違法行為，如內幕交易、虛假陳述或者市場操縱當中究竟受到了多少損失是難于準確計算出來的。如何公平公正地規定不同主體不同類型的損失的計算額度是比較復雜的研究課題。

《意見》同時提出要對證券行業仲裁制度進行試點。早在2004年1月18 日，中國證監會就發出過《關于依法做好證券、期貨合同糾紛仲裁工作的通知》[4]，對于證券、期貨糾紛的仲裁范圍、仲裁協議、仲裁員的選任等相關工作作出過部署，但是尚未形成制度化、體系化的證券仲裁法律制度。隨著證券行業仲裁制度的試點與推廣，將會為證券爭議解決提供訴訟之外的另一種可選擇的爭議解決機制，投資者就又多了一種保護自身合法權益的利器。

三、結論

根據中國證券登記結算有限責任公司2021年5月的統計數據，我國證券市場的投資者數量已經超過1.87 億[5]，其中絕大部分是中小投資者。證券市場的欺詐發行、虛假陳述、市場操縱、內幕交易、利用未公開信息交易，以及編造、傳播虛假信息等違法犯罪行為，不僅損害了廣大投資者，特別是處于相對弱勢地位的中小投資者的合法權益，而且對于國家的金融安全和經濟安全也會產生消極影響。本次《意見》的出臺，意義非常重大，影響也特別深遠。自此，國家對中概股的監管會進一步加強；數據安全和網絡安全會得到更好的保障；上市公司不能夠隨意停牌；嚴格執行強制退市制度使得資本市場真正建立優勝劣汰、可上可下的良性循環；公司退市之后，投資者權益能夠獲得充分保障；信息披露越來越能夠真正做到真實，準確，完整，及時；行政執法與刑事司法能夠更加有效地銜接；各個部門相互協調打擊違法犯罪活動的效果會更好；上海金融法院，北京金融法院等專門法院的設立，為投資者提供了高度專業化的司法救濟平臺；債券市場的統一執法會進一步加強；私募基金行業的運行會進一步規范化和法治化；跨境投資者保護的力度會逐漸提升。

我國是社會主義國家，實現共同富裕是我們的偉大目標。依法嚴厲打擊證券違法行為，建立公平公開，風清氣正的證券市場，能夠避免貧富差距進一步擴大，為實現共同富裕而提供良好的物質基礎和制度保障。