國際稅務中的“實質性”要求及應對建議：以荷蘭為例

羅強 張廣本

“實質性”要求是與國際稅收征管密切相關的一個重要實踐，對強化“實質性”對于跨國公司保持納稅居民地位，保障稅務利益具有重要作用。近年來，以開曼群島、英屬維爾京群島為代表的國際避稅島紛紛出臺經濟實質性相關法規，各個國家和地區掀起了新一輪的強化稅務“實質性”的行動。本文簡要介紹了避稅島地區出臺經濟實質法案的基本情況，重點分析并解讀了荷蘭的最低“實質性”要求及最新生效的額外“實質性”要求，并結合跨國公司在荷蘭的稅務征管實踐，提出了強化荷蘭公司實質性的原則與可行性建議，對于荷蘭公司在當地開展稅務相關活動具有借鑒和指導意義。

一、“實質性”要求及意義

稅務“實質性”在國際稅收征管中具有重要作用，但又非一國稅法或國際稅務協定中的一項明確法律規定。對于跨國公司及分設在全球各地的下屬分、子公司而言，滿足當地“實質性”要求對于全球治理體系、集團合規管理及整體稅務利益等均具有重要意義。

（一）稅務“實質性”要求

稅務“實質性”是一種實際活動要求，強調在各國稅務實踐中，對具體涉稅事宜不應僅停留在稅務安排本身，更應深入研究稅務活動的本質情況。為了規范企業的涉稅行為，明晰居民企業的稅務權利和義務，規避濫用稅務優惠的行為，強化國際稅收監管，“實質性”要求正在成為一種國際趨勢，得到廣泛關注。近年來，隨著國際反避稅的加強及世界經合組織（OECD）BEPS行動計劃的深入開展，各個國家和地區，甚至是原有的一些國際避稅島（Tax Heaven）如開曼群島、英屬維爾京群島（BVI）、百慕大、巴哈馬等也紛紛出臺相應的稅務“實質性”要求。各國家和地區出臺的政策法規雖然名稱各異，如開曼群島和BVI的《經濟實質法》、巴哈馬的《商業實體（實質性要求）法》、荷蘭的最低“實質性”要求和額外“實質性”要求等，但目的是一致的，即要求在當地開展特定活動的實體（居民企業）具備充足的商業實質性，稅務利益與實質經營相統一。

（二）“實質性”要求的重要意義

居民企業滿足當地的稅務“實質性”要求是一項最基本的商業活動和最基本的合規要求，也是企業保障自身稅務權益，申請可能的稅務優惠的前提條件。“實質性”要求對于跨國公司具有以下幾方面的重要意義：

1.滿足“實質性”是居民企業地位的基本保證。居民企業在當地完成登記注冊只是宣告企業成立并具有法律地位，并不意味著自然具有稅務上的居民企業屬性，也并不意味著企業就能夠享有該國基于稅法、國際稅務協定框架下的優惠政策。稅務上對于居民企業的認同如同認定自然人的納稅居民身份一樣，是建立在企業的經營活動能否滿足所在國的“實質性”要求條件，能否具備充分的經營“實質性”基礎上的。企業在管理層構成、組織架構、經營活動、運營控制等各個具體方面的實質性越強，越能提升自身的居民企業地位，才能進一步有資格享受稅務優惠、申請稅務豁免等。

2.企業享受稅務優惠、申請稅務豁免的前提條件。為了避免和消除國際間的重復征稅，我國和其他國家，包括其他各國之間根據平等互惠的原則簽訂有一系列的雙邊或多邊稅收協定（Tax treaty），稅收協定框架下的兩國企業間的特定涉稅經濟行為可能適用免稅或享有優惠稅率。對于企業而言，申請享有雙邊稅務協定框架下的稅務優惠政策，不是作為當地居民企業就具有資格申請，還要看企業是否滿足當地的“實質性”要求，稅務局會考察企業的日常經營管理活動能否真正體現居民企業的特性，達到當地的“實質性”要求標準。作為一國居民企業并滿足當地的“實質性”要求，才能有機會享有該國在稅法、國際稅收協定框架下的特定稅務優惠政策及申請特定的稅務豁免事項。

3.“實質性”要求也是一項最基本的稅務合規要求。企業運營的合規體現在各個方面，不僅是法律上的合規，稅務合規也是一個重要的方面。長期以來，提到稅務合規，很多人自然聯想到遵守稅法規定、按時申報并征繳稅款等具體的涉稅活動，而忽視了稅法規定之外的“實質性”要求。殊不知，企業是否滿足當地的“實質性”要求將最終影響到涉稅活動，也最終體現到稅務征繳實踐中。比如，在一些國家和地區（如荷蘭），對于年度納稅申報和重大稅務安排，稅務局會首先審查公司是否滿足當地的“實質性”要求，再進一步分析具體涉稅活動是否合法。“實質性”并非稅務合規的全部，但確是一項最基本的稅務合規要求。

二、全球稅務“實質性”要求不斷強化

以2018年底開曼群島、BVI為代表的避稅島地區相繼出臺各自的《經濟實質法》為代表，近年來多個國家和地區掀起了新一輪的稅務“實質性”立法并進一步強化“實質性”要求的高潮。很多避稅島地區都出臺了明確的實質性法案，細化實質性要求并對后續的申報及執行出臺指南；發達國家如荷蘭、盧森堡等則在原有實質性要求的基礎上進一步增加了對特定金融服務公司（FSC）群體適用的額外實質性要求。

（一）開曼、BVI的經濟實質法

為了響應世界經合組織（OECD）以及歐盟對于構建國際稅收新秩序的倡議，提高國際稅收透明度，確保國際稅收征管與經濟實質性行為公平、一致，2018年12月27日，開曼群島正式公布了《國際稅務合作（經濟實質）法》（International Tax Co-operation（Economic Substance） Law， 2018）以及配套的實施細則。2019年2月22日，開曼稅務管理局根據各方反饋及征求意見情況對法律進行了修訂，同時發布了《經濟實質法指南》，對于稅務“實質性”要求的適用范圍以及合規操作等提供了細化信息。

2018年12月，BVI也正式頒布了《經濟實質（公司及有限合伙）法案》（Economic Substance （Companies and Limited Partnerships） Act，2018）。BVI國際稅務局于 2019年10月10日正式出臺了“實質性”實施規則，要求所有BVI的公司在“財務期”從事“相關活動”的“法律實體”均需要遵守經濟實質要求，公司和具有法人資格的有限合伙企業，無論其是否包括在“法律實體”或“相關活動”的定義中，均需根據《經濟實質法》于2020年開始報告其上一個“財務期”是否遵守了《經濟實質法》。

盡管各避稅島地區的《經濟實質法》具體規定在細節上存在一些差異，但是總體而言，法案出臺的主要目的、關鍵規定、申報要求等基本是一致的。企業的實質性申報主要包括自行評估、合規判斷、信息申報、審核處理四個環節。首先，經濟主體（避稅島注冊公司）需自行評估是否屬于《經濟實質法》的適用主體。如屬于適用主體，則公司需要在特定財務期間根據其從事的具體業務滿足相應的實質性要求，并在法律規定期限內完成相關業務的經濟實質信息申報。避稅島地區監管機關將審核判斷相關經濟主體是否在該財務期間內滿足當地的實質性要求，如不滿足將進行相應的處理。

（二）荷蘭進一步強化稅務“實質性”要求

荷蘭經濟發展迅速，具有穩定的稅收制度和先進的、面向國際的軟硬件基礎設施，荷蘭政府致力于持續改進當地的法律和營商環境以期對跨國公司更具吸引力。為了增強其在國際稅收方面的領先地位，荷蘭政府很早就開始對金融服務公司（Finance Service Company）濫用稅務協定的行為進行規范，由此形成了一系列實質性方面的法規。2004年8月11日，荷蘭財政部在頒布的關于金融服務公司法令（the Decree）中發布了針對“實質性”的指導意見，這是荷蘭企業申請預約定價安排（APA）或預先稅務裁決（ATR）監管框架的一部分。法令中附有一份“實質性”判定標準清單，荷蘭稅務當局將根據是否滿足該標準認定一家公司是否是荷蘭合格納稅居民。盡管該法令最初并不直接適用于其他中間層控股公司，但它為荷蘭稅務局在審查一家荷蘭公司是否滿足“實質性”要求方面提供了指導意見。隨著時間發展，現有的最低實質性要求規則（Substance Rules）逐漸形成明確的法規，并于2014年1月1日正式生效。

荷蘭稅務局（DTA）規定滿足最低的“實質性”要求是企業申請特定稅務裁決的先決條件，比如上述APA或ATR等。同時，在雙邊稅務協定或歐盟稅務指令（EU Directive）框架下享受了稅務收益、稅務優惠的荷蘭公司應該在每年的企業所得稅申報表中主動報告是否符合最低“實質性”要求。如果企業不滿足一個或多個最低“實質性”要求，則屬于稅務違規。企業申請的稅務裁決自然會被拒絕，而且DTA也可能自發的與另一協定國交換企業稅務違規、不滿足稅務“實質性”的信息。如果協定國稅務當局對此做出反應，企業之前享受到的稅務收益有可能會被逆轉并造成稅務損失。如果是疏忽或故意未報告滿足“實質性”要求的情況，將被視為犯罪，可能面臨最高20750歐元的罰款。

隨著歐盟反濫用措施（Anti-abuse measure）的不斷強化，2019年11月28日，荷蘭政府宣布將從2021年起進一步強化現有的最低“實質性”要求，并且針對在雙邊稅務協定或歐盟稅務指令框架下享受了稅務收益、稅務優惠的荷蘭公司，從年最低工資支出和兩年以上的辦公空間兩方面增加額外的“實質性”要求。

三、荷蘭的稅務“實質性”要求及解讀

2014年1月1日，荷蘭政府整合執行中的最低“實質性”要求相關規則，編入法典，形成明確的實質性法規。2014年版“實質性”要求是定性指標和定量指標兼有、涉及公司經營管理多方面的一個綜合性指南。2021年開始執行的額外“實質性”要求并非原有指南的修訂，而是針對享受稅務收益的特定公司增加的兩條額外要求。

（一）最低“實質性”要求

1.擁有公司決策權的董事會成員中至少有50%以上是荷蘭居民。

2.董事會及成員應當有專業的知識、足夠的能力和稱職的資格來履行董事職責。

3.董事會的決策應當在荷蘭做出。

4.公司應當配備合格的管理人員履行和管理與其他實體達成的交易。

5.公司重要的銀行賬戶必須控制（運營）在荷蘭。

6.公司的簿記（Bookkeeping）必須在荷蘭進行。

7.公司的注冊地址應當在荷蘭境內。

8.眾所周知，公司應明確是荷蘭的納稅居民而非其他國家的納稅居民。

9.公司從事融資、許可、租賃相關業務的，應當具備承擔真實經濟風險的能力。

10.公司應當擁有與其職能相適應的權益（凈資產）。

除了上述最低“實質性”要求，根據2019年底荷蘭財政部公布的最新計劃（Budget Plan）， 自2021年1月1日起，對荷蘭居民企業從事融資和特許權使用費業務的控股公司還必須遵守兩條額外的“實質性”要求：

（1）公司的年度最低工資支出不低于10萬歐元；

（2）公司應當有一個至少可以使用兩年以上的辦公空間。

根據當地稅務咨詢公司的專業分析，額外的“實質性”要求并非全體中間層控股公司適用，主要針對在雙邊稅務協定或歐盟稅務指令框架下享受了稅務優惠的荷蘭公司。比如，某荷蘭公司基于雙邊稅務協定，對來自境外的利息收入申報享受了利息預提稅的優惠或免稅的情況。

（二）分析與解讀

1.關于董事會成員構成及決策。董事會成員的構成具有明確的量化指標，要求荷蘭董事過半數，體現當地董事對公司的控制權和決策權；關于自然人董事勝任能力方面的要求更多的體現在董事個人的簡歷中，很難去嚴格的評估。這里的荷蘭居民并非是具有荷蘭國籍的人，外派或國際雇員如具有荷蘭的長期簽證且是荷蘭的自然人納稅居民也被視為荷蘭居民。在荷蘭，法人實體也可以作為董事會成員，法人實體也具有居民屬性，如果選擇法人實體作為董事，優選荷蘭當地的居民企業。董事會的決策強調公司董事應當具有自由的裁量權、決策權，集團總部及境外董事的行為不能損害當地董事正常履職的權利。決策可以通過會議或決議的形式做出，均不違反實質性；決策在荷蘭做出并不排斥公司通過傳簽董事會決議的形式做決策，決議的形式與內容只要不侵害當地董事的自主決策權則不視為對實質性的損害。但是，只有在當地實際召開（非視頻會）的董事會會議及決策才有助于增強公司在當地的實質性。實踐中，為滿足最低“實質性”要求，荷蘭公司一般視業務需要每年在當地召開若干次董事會會議，最少一次，越多越好。這種有記錄的當地董事會及會議紀要是滿足這方面“實質性”要求的最佳選擇。

2.關于合格管理人員及銀行賬戶管理。對于公司具有合格管理人員的要求是一項定性要求，具體執行起來較為寬泛。合格管理人員可以是公司的雇員，也可以是通過業務外包為公司服務的人員。實踐中，跨國公司在荷蘭注冊的大量中間層控股公司大部分都沒有雇傭人員專門從事運營管理，而是通過人事、財務業務外包，由當地的咨詢服務公司來維持公司運營。對于銀行賬戶的管理，最低“實質性”要求強調的是主要銀行賬戶和賬戶的控制權（運營）問題。銀行賬戶在荷蘭管理并不是說公司只能在荷蘭銀行開戶，荷蘭公司仍然可以根據業務需求開立各類離岸類銀行賬戶，但是銀行賬戶的管理上必須體現荷蘭公司（荷蘭董事和管理人員）的控制權。比如，荷蘭層面的董事或管理人員要作為賬戶的授權簽字人，未經過荷蘭層面董事、管理人員同意集團或總部不能隨意使用荷蘭公司的銀行賬戶及資金。

3.關于公司簿記與注冊地址。公司的簿記主要針對的是會計核算和會計工作，強調會計工作要在荷蘭發生，由此產生的相關財務資料、原始文件等也要在荷蘭保存。與此相關聯的，公司應當根據當地商會（COC）、稅務局（DTA）、央行（DNB）等監管機構的要求按時申報公司年度報表、年度所得稅納稅申報、央行統計報表等最基本的當地合規事宜，確保合規運營，不損害“實質性”。公司的注冊地址需要在荷蘭境內，某些公司的注冊地址與實際辦公地址可能也是分開的。實踐中，很多荷蘭的中間層控股公司都沒有單獨的辦公地址。公司的董事服務、會計記賬、行政管理等均已外包給了當地的咨詢服務公司，而登記的公司注冊地址也是當地咨詢服務公司提供的一個注冊用地址，并非實際辦公地。

4.關于承擔真實經濟風險的保證。在最低“實質性”要求中，對于承擔真實經濟風險的能力僅是一種定性的要求，強調有能力即可。但是，如結合荷蘭稅法規定來審視這條要求，又是有定量指標可參考的。根據荷蘭所得稅法相關規定（Article 8c CITA），對于從事集團內部融資活動的荷蘭公司，如果其與融資活動相對應的公司的凈資產至少大于未償還貸款額的1%，或超過200萬歐元，則應被視為具備承擔真實經濟風險的能力。該條款也同樣適用于荷蘭公司從事收取或支付集團內（關聯方間）特許權使用費的情況。

5.關于權益（凈資產）要求。權益（凈資產）要求強調荷蘭公司應當擁有與其職能，即業務發展與經營需要相適應的權益（凈資產）規模。公司經營的權益要求一方面要考慮公司的整體資產負債和經營風險情況，另一方面這種權益要求并非一成不變的，也要隨著公司業務的發展變化做好動態管理。當公司內部貸款、分紅、往來等現金流體量大、頻繁時，預計涉及重大稅務收益時，要特別注重凈資產規模的匹配，凈資產太低時及時申請增資、“債轉股”等。

四、增強公司“實質性”的原則與建議

面對國際稅務實踐中日益強化的“實質性”要求，應認真對照“實質性”要求標準，切實提高與增強企業的“實質性”是最基本、最可行的應對之策。本文基于對上述荷蘭公司“實質性”要求的分析與解讀，結合工作實踐，提出兩點原則與可行性建議。

（一）兩點原則

1.“實質性”要常抓不懈、長期堅持。滿足當地的“實質性”要求要常抓不懈。從公司成立開始，管理者就應當熟知當地的實質性要求，切實按照當地的“實質性”要求安排公司經營管理，及時履行公司在當地最基本的合規申報義務。切忌“臨時抱佛腳”的行為，平常不注意遵守“實質性”要求，等到公司需要申請稅務裁決，要申報享受優惠稅率時才開始做“實質性”方面的工作，就已經晚了。滿足“實質性”要求要長期堅持，荷蘭稅務局（DTA）對于實質性的審查是以年為單位，對一年來企業滿足當地最低“實質性”要求的申報及依據進行審查。假如在一年中的某個時點或某段時間不滿足最低“實質性”要求而被稅務局查到，會被認定為當年度不滿足“實質性”要求。比如因為某董事離職未及時安排新的當地董事接替而造成當地董事在董事會中的構成少于半數，這樣一個看似再簡單不過的事情，對當年“實質性”的損害是連續的、不可逆轉的。

2.“實質性”也要兼顧科學合理性。一個公司既要時刻保持警惕，確保長期滿足最低“實質性”要求，也要適度開展與“實質性”有關的業務，“實質性”要與公司的業務規模和稅務需求相結合，合理控制管理成本，兼顧科學合理性。通過研究上述荷蘭公司的最低“實質性”要求的標準可以發現，很多要求是定性的要求，執行起來還是有一定的可操作空間的。所以，對于大型跨國企業等有實際稅務收益需求的重點企業而言，要格外強化“實質性”，在滿足“實質性”要求方面下大力氣建設、多投入成本；而對于經營活動有限的中小企業而言，在“實質性”方面的投入要量力而行，抓住“實質性”標準的關鍵要點，避免全面開花、過度投入。

（二）增強稅務“實質性”的建議

1.對于“實質性”要求的量化指標要確保達標。對于最低“實質性”要求中可以量化的各類指標，公司一定要嚴格按照標準要求，不打折扣落到實處，比如董事會成員中至少50%以上荷蘭居民的要求及對于從事集團內部融資業務的荷蘭公司凈資產大于未償還貸款的1%，或超過200萬歐元的量化指標要求等。類似的量化指標在實踐中具備操作可行性，審查時也是有據可循的，為了確保長遠、完整的實質性，對于這類指標要嚴格遵守，確保各方面達標。

2.少做有損“實質性”和居民企業“控制權”的行為。縱觀各國、各地區的相關政策，“實質性”無不強調居民企業的控制權、管理權問題。隨著知識經濟和信息化發展，很多跨國公司自然地把人事、行政、財務等決策權收歸到集團總部和區域總部，這實際上侵害了當地中間層公司和當地董事對于經營管理的決策權和控制權。荷蘭的最低“實質性”要求不單純看公司注冊及賬戶開立是否在荷蘭這一類表面現象，更強調居民企業和荷蘭董事對日常經營管理的“控制權”。因此，實踐中，一方面在跨國公司的全球治理體系中要注意向荷蘭層面的控股公司分配必要的決策權，體現荷蘭控股公司對所涉業務的“控制權”；另一方面，要特別注意保護當地董事對公司經營管理的決策權、控制權，避免發生侵害當地董事正常履職的行為。

3.強化與提高全方位稅務合規。滿足“實質性”要求與公司的合規管理息息相關。滿足最低“實質性”要求是公司合規的一個重要方面，如果公司在其他方面的合規出了問題，自然也會對公司的“實質性”造成損害。對于荷蘭公司而言，合規體現在日常運營的多個方面，如是否按照商會要求及時做年度財務報表申報，中大型公司是否及時完成獨立的第三方審計，各項所得稅年度納稅申報、增值稅月/季度申報是否按時完成，BEPS框架下要求的各項國別報告、主體文檔和本地文檔是否及時申報，當地央行等的統計報表（DNB）是否按時完成等等。不斷梳理與提高公司的合規管理水平，才能有助于強化與提高公司的“實質性”。

4.密切跟蹤政策變化，提前謀劃應對。隨著世界經合組織BEPS行動計劃的深入推進和國際反避稅合作的加強，各國和各地區持續強化稅務“實質性”要求并推出一系列與“實質性”相關的法律法規是一種趨勢。作為企業，特別是注冊在荷蘭這一國際稅務合作及合規管理實踐前沿的中間層公司來說，時刻關注當地乃至全球的稅務“實質性”要求變化，保持與當地咨詢服務公司在稅務合規政策方面的信息交流，盡早研究并制定相應的應對之策至關重要。時刻關注“實質性”要求變化，提前謀劃應對之策，全方位、長期堅持滿足“實質性”要求，才能有力保障公司的稅務利益。