中小學專項資金績效評價指標體系研究

韓成芳 濟寧市霍家街小學

中小學專項資金績效評價屬于一般經濟利益專項支出評價范疇和教育支出績效評價內容[1]。部署和選擇適當的評估方法和程序可以正確分析專項項目實施情況，促進資金分配的合理化和優化，充分利用專項資金社會使用效益。鑒于教育經費績效評估尚處于起步階段，在概念和理解上仍存在諸多誤解，對中小學專項資金績效評估體系的研究較少，缺乏反映中小學專項實施實際情況資金績效的評價體系。

一、目前中小學專項資金績效評價指標體系存在的問題

中小學專項財政資金績效評價在實踐中存在評價對象分散和缺乏視角獨立性等問題，目標群體混亂，評估內容不注重效率，缺乏績效知識，未能正確合理的評估結果[2]。缺乏績效評價的機制和形式不完善的績效評估是全面評估中小學專項資金影響和提高其使用效率的關鍵因素，選擇合適的績效指標，建立一套科學合理的績效考核體系。由于高等教育和培訓項目的影響不如其他經濟項目明顯，其影響和效果往往滯后，對分配給中小學的具體財政資源的績效評估應與分配給大學的具體資金的績效評估要素相結合，并應解決具體目標的實施、項目撥款的使用，以及項目的財務管理水平、長期效果和社會效益。

(一)缺乏科學統一的績效評價體系

中小學專項資金的績效評價目前處在探索的過程當中，地方財政對中小學專項資金績效評價有著不同的側重點，大部分的考評是將專項資金這個整體或者其中的某一類型作為重點。但是由于中小學的專項建設眾多，專項資金又分為用于科研的專項資金、用于師資建設的專項資金、用于學校基礎設施建設的專項資金等多種類型，導致對于資金使用的評估當中會設置不同的指標體系，而相應的指標不夠全面，不具備包容性和系統性特征。

(二)評價指標不全面

作為評價體系的核心內容，績效評估指標體系當中相應指標的選擇、指標框架的構建、關于評價指標的具體標準等決定著憑借的結果，對于評價結果能否達到理想目標有著直接影響，也決定了評價是否能夠滿足評估信息使用人員的具體需求。但是現階段要設置評價指標的標準還存在一定難度，尤其要考慮到相應的社會效益。

很多中小學專項資金績效評價研究沒有客觀、具體地反映專項資金的特殊作用以及相應的績效目標，沒有充分展現專項資金使用的具體情況，評價不完整、不全面。專項資金的使用可將教育教學、基礎設施建設等方面的工作和成果綜合起來，因此，績效評價的指標更加廣泛。同時，評價時又要關注每個維度對專項資金使用情況的影響，專項資金績效評價需要將這些結合起來進行考察。目前的相關研究都有著各自的側重點，評價不全面，要統計相應指標的數據也比較困難。

(三)評價周期較短

財政專項資金績效評價的周期通常為一年，中小學的相應建設工作通常需要一個較長的周期，建設的成果具有一定的滯后性，而建設的效益會在相應的項目完成之后長期持續的發揮作用，周期較短的評價不能如實反映出專項資金使用的長期效果。短期評價不能全面衡量資金項目對于中小學發展產生的影響力，不能進行追蹤性的評價。因此，評價的周期應結合相應的項目開展情況來確定。在今后的專項資金績效評價當中，應該將動態監控與持續追蹤作為主要方式。

(四)評價結果的實際應用性有限

目前中小學專項資金績效評價的工作主要由政府部門發起，或者委托第三方社會機構來完成，評價的指標會因為第三方機構以及區域方面的差別呈現出不同特點。關于指標的權重設計，進行專家調研時的調研范圍是非常廣的，調研的結果也不一樣，最終使權重分布呈現出較大差別。不同績效評價指標體系得出最終評價結果是不同的，評價的范圍也相對有限。評價結果不同，區域間橫向的可比性較弱，在實際應用上也只能僅僅作為下一批次專項資金立項審批提供參考，有一些地方也將評價結果作為獎懲依據。

目前，我國對中小學的專項資金績效評估的指標體系研究還處于起步階段，在概念和認識上還存在許多誤解。缺乏規范的專項資金績效評價制度和良好的績效評估環境，我國還沒有建立一套完整的中小學專項資金績效評價指標體系特征。中小學財政資金的績效評價，實際上存在評價目標功能分散，評價缺乏獨立性，評價績效意識混亂，評估內容不注重效率，未能合理公正地評估專項資金績效結果。缺乏監管機制，專項資金的績效評價形式不完善。如何全面評估中小學財政投入的影響，提高專項資金使用效益，選擇合適的績效評價，建立一套科學合理的績效評價指標體系是非常重要的。由于中小學的教育專項資金的收獲成效相比其他的經濟類項目較低，所以在評估中小學專項資金的效果時往往存在一定的延遲性，給中小學專項資金績效評價指標體系的構建帶來一定的困難。在對中小學專項資金績效進行評價時，可以在評價指標體系中引入一些經濟指標以外的評價指標，確保績效評估的科學性和客觀性，評價指標的選擇應具有代表性和可衡量性。

二、中小學專項資金績效評價指標體系的構建原則

應考慮到普遍性和特殊性。指標結構設計要做到科學合理。中小學的專項資金因資金來源和特點不同而體現出不同的效益。績效評價體系應考慮不同特征的專項資金，使不同特征的專項資金具有可比性和綜合性，并采用不同的指標來衡量不同特征的專項資金。在中小學專項資金績效評價指標體系的構建中，要綜合考慮的評估不同項目的具體需求，以實現和專項指標的結合。

定性與定量相結合的評價具有很強的功能，中小學專項資金的績效指標體系必須確保績效評價應用于各類專項資金項目當中。因此，評價指標中包含的定性內容、數據收集和使用以及評價過程必須有利于控制和操作，讓定性指標和定量指標的結合，使實施過程簡潔易懂，同時由于中小學不同項目的具體特點，某些結果無法直接量化體現，例如，各中小學自身所制定的長期目標、社會吸引力等，所以同時進行定性分析是非常有必要的。

根據各校自身的目標和長遠發展，中小學專項資金的投入應有明確目標，鑒于這些目標應與當地的經濟和社會發展目標相適應。通常在申請專項資金用途時，必須明確中小學專項資金項目中的專項資金用途和具體實施的目標是明確的，這類資金的用途單一、易于界定，在評估過程中，以建設目標實現的用途為導向，從受益群體的角度進行全面分析，績效評估指標應起主導作用，由于中小學發展涉及到具體的財政資源，體現了評價結果的主導作用，注重項目的長遠效果和發展路徑[3]。

三、績效評價指標體系設計方法

(一)針對專家的問卷調查法

采用問卷調查的方式征求相關專家的意見或建議，然后對調查結果進行歸納和整理，最終形成評價的指標體系。

(二)綜合歸納法

通過研讀與研究內容相關的文獻，對文章當中的研究成果進行整合，提取出適合本研究的具體評價指標。

(三)頭腦風暴法

組織與項目評價相關的人員，在不受任何約束的環境當中通過發散思維的方式進行討論和交流，不同觀念互相碰撞，各抒己見，經過集中討論最終形成一致的科學評價指標。

四、中小學專項資金績效評價指標體系的評價方向

鑒于中小學專項資金管理的所具有的特殊性，應選擇若干效益指標進行參照對比，確保對中小學專項資金的績效指標評價的客觀和科學，制定相對應的中小學專項資金績效評價指標體系。中小學專項資金的實際籌資能力由三個指標組成：財政專項資金能否及時地到賬；配套輔助資金能否及時到賬和財政資金投入帶來的額外資金投入；當前財政專項資金能否及時的到賬主要用于評估現有財政資源的狀況，通過量化指標衡量，并使用比較分析方法進行分析。配套輔助資金的可獲得性百分比主要是評估項目單位支持和資助財政資源的能力，以定量指標衡量，采用比較分析法分析，財政資金投入帶來的額外資金投入主要反映項目單位金融投資帶動的各類支持資金投資。

過程指標側重于中小學具體財力資源的使用過程，主要考核以下內容：建立項目資金管理制度是否合理，實施是否有效，是否與國家及相關服務相兼容，并量化評價任何違紀行為。項目資本投資到賬情況的評價、配套資金資本支出到賬情況，以及必要的轉化和管理制度的實施情況，在構建指標的過程中專項資金的管理體系的實施情況、項目的實施情況、實施內容和完工質量[4]。重點考核項目管理單位是否合理規劃了專項資金使用制度，是否科學衡量專項資金使用效果，實現專項資金管理目標。

在建立中小學專項資金績效指標體系時，應選擇一定的產出指標，衡量中小學使用專項資金的成效，例如，中小學利用特定資金項目實現了科學研究和管理創新，用于研究專項項目實施內容和規模的指標，與項目運營狀況的建設和能力指標，檢查項目支持的能力，并檢查項目結束后實現的目標與預期價值之間的差異。中小學效益指標考慮到中小學教育服務的特殊性。在測算評價中小學專項資金的效益時，應注重社會效益，專門用于中小學義務教育階段的專項資金為社會發展提供了哪些回饋，以換取全面的社會發展。中小學社會效益指標在評估項目實施對受益群體中小學的影響。主要為科技發展、人才培養，促進當地中小學的社會和經濟發展，提高中小學教育水平和文化質量，評估項目單位和受益者群體對中小學的可持續影響，在項目建立或實施前對中小學可持續發展目標的預測影響。

五、中小學專項資金績效的評價方法

在建立中小學專項資金績效評價指標體系后，還需要選擇科學的評價方法，確保評價結果的客觀性和有效性。中小學的專項資金績效評價指標體系不僅要考慮中小學的辦學特點和教學服務特點，針對中小學具體財務項目的特點選擇比較實用的方法是進行成果比較。以下評估過程：首先，必須組織專業人員使用綜合分析和評估方法對相關指標進行評分。其次，比較中小學具體財務項目實施前后相關指標的差異，建立科學差異評價標準，結合自身的理論知識和專業經驗，找出導致差異的因素；根據指標的顯著性確定各指標的權重系數，并結合多次評分的結果及時調整指標權重，計算各評價指標的權重得分，并在此基礎上計算其最終權重系數和指標得分[5]。

確定評估周期，績效評價是特定工作職能、活動或行為在給定時間內的結果。簡言之，它是項目整體效果與否的評價結果。評價結果應注重增長，兼顧盤點，因此，評價時間和周期的選擇非常重要，建立合適的評價周期，促進評價結果的合理性、科學性和穩定性。如果評價期限太長，將無助于提高專項資金績效；如果在實踐中對上一年的專項資金進行績效評估，仍然會出現許多資金顯然沒有支付或使用。因此，評估基準日期和期限應根據專項資金的屬性和績效信息的統計周期確定；鑒于此，認為將六個月的統計周期推遲到一年更為合適，因此，評估專項資金結果的截止日期也應進一步推遲，對涉及基礎設施的專項資金的評估也應該推遲。

六、中小學專項資金績效評價的作用

2015年初實施的新預算法要求財政預算與資金績效評估掛鉤，而預算的編制則參考了上一年度的績效評估結果，這標志著我國公共財政體系建設邁出了重要的一步。資金分配、實施管理、監督檢查；建立績效評價結果與實施項目財務角度的聯動機制，進一步加強績效評價結果的使用和問責；同時，將專項資金評價結果與項目單位和項目負責人的績效掛鉤；對今后幾年專項資金的使用情況和分配情況進行評估，使評估結果能夠真正促進專項資金使用效果和中小學辦學水平的提高。

通過使用合理的評估方法改善中小學義務階段教育財政資源的使用，最終目標不僅僅是建立專項資金績效的評價體系，同樣是辦學工作的中心。因此，中小學專項資金績效的評價結果必須與預算編制和評價結果的執行掛鉤，將本年度的評估結果作為編制下一年度預算和下一年度公共撥款的重要依據，使預算目標更加明確，確保預算的效率和科學質量，促進預算編制，預算執行與結果評價和諧共存，相互促進。并鼓勵中小學提高專項資金的使用，提高資金的投入產出水平，切實提高中小學開展專項資金有效評價的積極性，以便更好地考慮評價結果。

七、結語

綜上所述，隨著我國對中小學財政支持力度也在持續加大，建立合適的中小學專項資金績效評價指標體系，能夠更好地科學規范化評價中小學專項資金的用途，以及為下一年的績效評價預算編制提供重要的參照依據。因此，構建客觀的、科學合理的專項資金績效評價指標體系，讓中小學在編制專項資金的用途時，能夠更合理地優化專項資金的配置與規劃，對提升我國中小學整體辦學質量與教育水平具有十分重要的意義。