淺談電網企業適應輸配電價監管的預算傳導管控模式

鞏潔蕓 程 凱 張晨陽 國網上海市南供電公司

一、輸配電價監管對基層電網企業的傳導機制的不足

2019年我國啟動了第二輪輸配電價成本監審的工作，繼續從嚴從緊開展輸配電價成本監審與核價工作，改革形勢嚴峻。修訂后的輸配電價成本監審辦法，加深了對費用的規模的審查，如“剔除生產經營類、安全保護類費用后的其他運營費用，不得超過本監審期間核定的運行維護費（僅包括材料費、修理費、人工費和其他運營費用中的生產經營類費用）的20%”。但是在工作實際中，輸配電價成本監審、價格核定，通常還是以省級電網企業為單位開展，在核定有效資產、剔除非監管成本、計算準許收益時，難以對省級電網企業下屬單位進行具體分解，也未對電網企業公布或通知其下屬單位成本監審、資產核定情況。因此，基層供電公司在編制預算目標、制定經營策略時，往往沒有具體的輸配電價監管結果作為依據，在實際經營中，落實輸配電價監管的要求不充分，影響了電網企業整體適應輸配電價監管，優化經營策略工作的有效落實。

二、建立輸配電價監管預算傳導管控模式的目標與思路

圍繞輸配電價監管要求，預算管控中主要需要向基層供電企業傳導以下要求：

成本規模。納入輸配電價監管的規模，應不超過政府監管確定的準許成本上限。

成本結構。其他運營費用占本監審期間核定的輸配電固定資產原值的比例，不得超過上一監審期間核定的比例。剔除生產經營類、安全保護類費用后的其他運營費用，不得超過本監審期間核定的運行維護費（僅包括材料費、修理費、人工費和其他運營費用中的生產經營類費用）的20%”。

投資規模。監管方制定了省級電網企業監管期每年投資規模，同時，要求監管期公司整體投資，應與地方電量增長、用戶增長規模相匹配。

上述目標均為對省公司整體目標，由于涉及到多種測算口徑，監管方并未公布具體基層單位的成本監審結果，同時由于不同基層單位自身經營情況、資產規模、業務環境存在一定差異，并不能簡單按照資產規模、服務數量進行剛性的分割，應在基于各單位實際成本費用現狀的基礎上，充分圍繞輸配電價對成本監管的思路方式，科學分解。

筆者的建議是：依照“存量成本+增量成本”的輸配電價成本核定方式，分解成本總額，并基于各單位成本結構的現狀，將監管對成本結構的約束要求加以傳導，形成三條“輸配電價預算指導線”，由省級電網企業進行測算，下達至各基層供電公司，由基層供電公司按照指導線提出的成本總額、結構的指導性要求完善預算編制。各單位預算與指導線的趨同程度，作為預算考核依據，引導各單位預算管理向輸配電價監管逐步趨同。

三、建立輸配電價監管預算傳導管控模式的主要方法

監管業務與非監管業務有效隔離編制是建立輸配電價監管預算傳導管控模式的前提。在對監管業務隔離管理的基礎上，結合監管規則合理設計基礎單位預算指導線，以約束基層單位監管內費用總額、費用結構，貫徹和落實輸配電價監管對公司費用安排的約束和激勵；體現輸配電價成本監管“有效資產”概念，鼓勵基層單位積極提升有效資產規模，合理安排預算資源。

(一)監管業務與非監管業務分類編制預算

實現監管與非監管業務隔離，是落實輸配電價成本監審的重要基礎。長期以來，電網企業部分市場化業務，如電動汽車充電、綜合能源、基礎資源商業化運營等市場化業務并未與輸配電業務進行有效隔離。經過分析，基層供電公司一般涉及到的非監管成本主要是：

→電動汽車運維

→廣告費

此外，由于在輸配電價監管中，部分跨省跨區輸配電成本已在跨省跨區輸配電價核定中體現，因此，基層單位發生的相關成本，也不在省公司準許成本范圍內。在實際操作中也應該剔除，單獨列示。

(二)制定輸配電成本預算指導線

1.制定預算指導線的目的

預算指導線是對基層單位監審范圍內年度預算總規模、其他運營費用規模及結構的規范建議。為貫徹和落實輸配電價監管對公司費用安排的約束和激勵，預算指導線是基層單位在平衡預算費用結構，開展預算編制、預算審核工作時的重要參考依據。原則上，處于預算指導線內費用優先滿足，超出預算指導線的費用需單獨列示，說明理由，并由公司本部進行審查、平衡、決策。

目前，國內大部分電網企業的省公司和基層公司屬于公司總部與分公司的關系。分公司編制的預算作為省公司預算方案的一部分，更側重于成本預算編制。成本預算的編制重點是檢修運維成本和其他運營成本，是對應輸配電價準許成本監管的重要部分（準許成本不監管購電成本）。電網企業基層單位的預算制定的基本模式是“基層單位提出預算需求-省公司決策下達預算方案”，通過制定預算指導線，既可作為基層單位提出預算需求是的指導意見，也可以作為省公司預算決策的邊界條件，與現行預算管理模式較為匹配。

預算指導線的確定不僅要兼顧利潤平衡，與監審要求相適應，保障與輸配電服務直接和間接相關的成本開支投入，還必須使運營成本中其他費用的增長速度得到控制，并且能夠結合有效資產管理，避免出現低效無效投資對準許收入的影響。

2.監管輸配電成本總額指導線制定方法

監管部門通過每三年一次的輸配電價成本監審和定價核算，確定了未來三年監管期的準許成本規模，無超出相關規模的成本，無法通過輸配電價回收。因此，省公司要將監審要求傳遞至基層，需要將政府核定的準許成本規模合理分配到各單位。鑒于此，有必要設計基層單位成本總規模指導線，避免核減風險。需要說明的是，該指導線不含人工成本、折舊等監管規模較為穩定，規模決策有省公司決定的成本。

定義：基層單位輸配監管輸配電成本總規模邊界上限

計算方法：=基層單位基期成本+預算年度固定資產較基期固定資產的增量×材料費修理費和其他運營維護費的監審費率

其中，基期成本為各單位前一年成本規模，預算年度固定資產較基期固定資產的增量為年末固定資產規模和年初固定資產規模差值，監審費率由政府核定下達。

3.其他運營用指導線

監管規則要求“其他運營費用占本監審期間核定的輸配電固定資產原值的比例，不得超過上一監審期間核定的比例”。但監管部門并沒有依據最新監管規則細化核定各個基層單位在上一個監審期間內該單位其他運營費用在本監審期間核定的輸配電固定資產原值中所占的比例。為落實本條款要求，需要設計基層單位其他運營費用指導線，將其他運營費用的比例要求分解到各單位的同時，兼顧各單位資產、費用的實際差異情況。

定義：基層單位其他運營費用占固定資產比重

計算方法：=基層單位前一輪監管期其他運營費用占固定資產比重均值，即：

=[2017至2019年（基層單位其他運營費用-非監管費用）/2017至2019年基層單位固定資產均值]

4.其他運營費用比例結構指導線

監審規則要求“剔除生產經營類、安全保護類費用后的其他運營費用，不得超過本監審期間核定的運行維護費（僅包括材料費、修理費、人工費和其他運營費用中的生產經營類費用）的20%”。本條款是對省公司的統一要求，但各基層單位由于業務、資產、成本差異較大，難以按照“20%上限”統一要求。因此，需要設計基層單位其他運營費用比例結構指導線，推動各單位優化自身費用結構，保證公司整體費用比例滿足監管要求。

定義：基層單位剔除生產經營類、安全保護類費用后的其他運營費用占運行維護費的比重不超過上一輪監管期水平

計算方法：=[2017至2019年（基層單位其他運營費用-生產經營類費用-安全保護類費用-非監管費用）/2017至2019年（材料費+修理費+人工費+生產經營類費用-非監管費用）]

(三)下達預算指導線

綜上所述，第一條指導線約束了各基層單位成本上限，第二和第三條指導線約束了基層單位成本結構。省公司審核、決策后，將審定的預算指導線下達至基層單位?；鶎訂挝回攧詹恳员静控攧詹肯逻_的預算指導線為參考合理進行預算規模、結構安排，并且依照預算指導線對基層單位內的生產和經營活動進行有效的協調和組織，從而使既定的經營和監管目標得以完成。

(四)開展預算執行考核

基于成本監審設定的成本邊界約束要求設置相關指標，促進監管要求與執行效果的動態匹配，扎實推動預算全過程管理策略的持續改進。在調整優化預算考核評價方式時，建議以激勵而非強制方式，例如：材料費、修理費在監審費率范圍內增長考核加分；其他運營費用占固定資產原值比重低于歷史比重或者趨近監審核定比重要求考核加分；其他運營費用比例結構低于歷史比重或趨近20%考核加分等。結合考評規則及評分結果，對于評價好的項單位，總結經驗推廣做法，并在后續資源安排上予以傾斜?！?/p>