中華人民共和國成立以來生態環境建設的實踐探索與基本經驗

魏 暉，鞏前文

(北京林業大學馬克思主義學院)

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，是全面建成社會主義現代化強國的重要戰略任務。現階段，生態環境建設是生態文明建設的重點和難點。生態環境建設是中國為修復生態環境系統，全方位治理生態環境而進行的各項工作，與“環境保護”相比，其更加注重通過各項措施改善已有的生態系統失衡問題，更加強調生態環境改善對中國經濟社會發展的重要基礎性作用。中華人民共和國成立以來，中國共產黨帶領全國人民解決了溫飽，邁進了小康，經濟發展取得巨大成就，同時，在處理經濟發展與生態環境保護之間的關系上不斷深化認識。從犧牲環境質量換取經濟快速發展，到發展經濟的同時兼顧保護環境，再到“綠水青山就是金山銀山”理論的提出，不僅體現出發展理念的變化，也表明中國已進入經濟發展與生態環境保護和諧發展的新階段。黨的十九大報告指出，確保到2035年，生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現。回顧中國生態環境建設的實踐、成就，總結基本經驗，能夠為深入認識中國生態環境建設發展歷程、明晰政策舉措提供文獻支撐和經驗借鑒。

國內已有文獻對我國生態環境建設實踐展開了豐富研究，尤其關注實踐歷程的階段劃分。學者們側重于以1973年全國第一次環境保護會議作為中國生態環境建設工作的序幕，從以下三個維度對改革開放以來中國生態環境建設的實踐歷程進行劃分。第一，以環境保護的狀況和發展理念的更新作為劃分維度。如羅賢宇研究指出，改革開放以來中國生態環境建設經歷了起步階段（1978—1991年）、發展階段（1992—2001年）、成熟階段（2002—2011年）和升華階段（2012年至今）四個階段[1]。第二，以生態環境建設重大方針政策的轉變為劃分維度。如段娟[2]、任建蘭[3]等以環境保護上升為基本國策（1978—1992年）、可持續發展戰略初步確立（1992—2002年）、科學發展觀深入貫徹（2002—2012年）和生態文明建設深化推進（2012年至今）四個重大政策的實施為切入點，對中國生態環境建設開展研究。而禹海霞等則是根據改革開放以來黨的十二大至十七大歷次黨代會報告中的相關論述，將中國生態環境建設實踐分為三個階段，即注重經濟效益、提倡節約資源、降低物質消耗階段（1982—1991年），注重經濟增長方式的轉變、倡導可持續發展階段（1992—2001年）和注重人與自然關系的協調、建設生態文明階段（2002年至今），闡明了中國共產黨對人與自然關系認識的演進脈絡[4]。第三，以國家生態環境職能部門的改革和變遷為劃分維度。如解振華從國務院環境保護領導小組到獨立的國家環境保護局成立（1972—1988年）、國家環境保護局升格為國家環境保護總局（1989—1998年）、組建環境保護部（1999—2008年）、組建生態環境部（2009—2018年）四個階段劃分中國生態環境建設進程[5]。

習近平生態文明思想是在馬克思主義生態觀的理論基礎上，認真總結中華人民共和國成立以來生態環境建設一系列經驗教訓的基礎上形成的。在已有研究中，學者們對改革開放以來中國生態環境建設的實踐與發展進行了豐富的研究，但大多集中于按照時間脈絡對已有成就進行梳理和總結，并未對中國生態環境建設的實踐歷程進行共性規律的研究，對生態環境建設的重要舉措和基本經驗總結不足。中華人民共和國成立以來，中國在生態環境建設方面取得巨大成就，同時卻面臨著許多制約生態環境建設向縱深推進的瓶頸與挑戰，如中國創新型經濟正在轉型之中，生態環境建設還存在許多歷史欠賬，公民生態責任意識還比較薄弱等，建成美麗中國的目標依然任重道遠。為此，筆者系統回顧中華人民共和國成立以來生態環境建設的主要成就和重要舉措，在此基礎上總結出生態環境建設的基本經驗，為新時期繼續推進生態環境建設提供理論依據和決策參考。

一、中華人民共和國成立以來生態環境建設的主要成就

中華人民共和國成立以來，中國經濟發展創造了“中國奇跡”。1952—2020年，中國經濟總量從679.09億元上升到101.60萬億元，共增加101.53萬億元，并于2010年超越日本成為世界第二大經濟體[6]。2020年中國國內生產總值更是首次突破100萬億元大關，成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體，經濟發展成就舉世矚目。從各國發展經驗來看，環境污染與經濟發展之間呈現倒U型曲線關系，先以犧牲環境為代價發展經濟，后投入大量資金治理環境是國家發展的必經之路。但是中國在發展過程中不斷創新生態環境建設的認識、理論和實踐，不斷加強生態環境保護和建設，最終突破了環境污染和經濟發展之間此消彼長的關系，逐漸走出了一條具有中國特色的生態環境建設之路，并取得了一系列重大成就。

（一）從“政府意識”上升到“國家意志”

中華人民共和國成立以來，中國對生態環境建設的認識和實踐經歷了從政府意識到發展戰略再到國家意志的深刻轉變。我國在建國初期便開展了大規模的植樹造林、愛國衛生和水患治理等環境運動，但這些運動都是作為發展生產的副產品而存在。生態環境建設理念尚未在國家層面得到廣泛認知，所有環境行動都依賴政府意識得以體現。改革開放后，“‘一要吃飯，二要建設’成為指導中國經濟工作的一項基本原則”[7]。政府為了確保經濟增長指標的如期完成，允許高耗能、高污染行業進入，造成生態環境持續惡化，連續爆發了大連海灣污染事件、官廳水庫死魚事件等數起大型環境污染事件，造成了巨大的經濟損失。生態環境破壞引發的嚴重后果開始引起國家層面的關注。1992年黨的十四大將環境保護定為基本國策并寫入大會報告，環境保護開始成為國家一項長期性、全局性的戰略決策。此后，國家又在總結生態環境建設經驗教訓的基礎上陸續提出了“可持續發展戰略”和“科學發展觀”等重大戰略思想，并將其上升為中國現代化建設中必須實施的國家戰略。它標志著中國開始突破傳統發展理念，生態環境建設已經被提高到國家發展戰略層面的高度。隨著中國生態環境建設理念和實踐的不斷深入，黨的十八大將生態文明建設首次寫入黨章，并在2018年將“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”寫入憲法。這表明中國已經正式將黨的主張、國家意志和人民意愿集中統一于生態環境建設領域，旗幟鮮明地確立了生態環境建設的重要地位，推動新時代生態環境建設事業向縱深發展[8]。

（二）監管體制機制逐步完善，能力增強

中華人民共和國成立以來，生態環境監管體制機制一直處于動態變化和逐步完善中，部門職能、監管手段和監管體系日益立體化和多元化，監管能力不斷增強。一是生態環境監管部門從無到有，職能逐步完善。建國初期，我國并沒有專門的生態環境監管部門，直到1974年才在國務院的批準下成立國務院環境保護領導小組，負責環境保護的相關工作。此后，中國生態環境監管部門先后經歷了城鄉建設環境保護部、國務院環境保護委員會、國家環境保護局、國家環保總局、國家環境保護部和生態環境部等六次重大變革。2018年3月正式組建的生態環境部開始統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。至此，中國生態環境監管部門實現了由無到有、由從屬到獨立、由分散到系統的轉變。這一轉變將此前分散的監管職責進行了有效整合，有效解決了生態環境監管部門職能交叉、職責不清等問題，提升了監管能力[9]。二是監管手段從單一低效到多元高效。我國生態環境監管手段在前期主要是政府部門采取約談、行政處罰等“剛性監管”手段對破壞生態環境的違法、違規行為進行事后追責，監管手段單一低效[10]。黨的十八大以來，中國生態環境監管手段日益多元化，不僅將“雙隨機、一公開”作為生態環境監管的基本手段，使生態環境監管由事后監管向實時監管轉變，提高了監管效率，同時監管部門創新利用衛星遙感和人工智能等新型科技手段，通過打造生態環境監管大數據平臺，提高生態環境監管的精確性和時效性[11]。三是生態環境監管法律體系不斷完善，法制保障力度加大。從各種通知、條例到《中華人民共和國環境保護法》的試行、頒布、修訂，再到近年來陸續出臺的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》等各類環境污染防治專項法，生態環境監管開始在各領域各部門都有法可依。當前，中國對環境違法行為的監管和懲治力度前所未有，生態環境監管開始邁入新階段。

（三）生態環境保護與建設互融互促機制生成

中國堅持生態環境保護與生態環境建設并舉。生態環境保護注重依靠自然修復能力恢復生態環境，而生態環境建設則是通過“生態系統保護、保育、恢復重建及人工植被建設等”在內的各種人為修復手段改善生態狀況[12]。建國初期，許多地區生態環境破壞嚴重，單純的生態環境保護對生態修復的支撐作用十分有限。為此，國家在加強對現有天然林、濕地、野生動植物等自然資源的保護力度的同時，穩步實施了退耕還林還草、天然林資源保護、自然保護區建設等一批重大生態環境修復與建設工程。以自然保護區為例，中國自1956年建成國內第一個自然保護區后，自然保護區經歷了數量從無到有、面積從小到大的發展歷程[13]。改革開放之前，中國已建成自然保護區數量僅為34處。改革開放后，中國自然保護區建設進入快速發展階段。1978—2017年，中國各類自然保護區數量從34處增加到2 750 處，年均增加70處，自然保護區總面積從126.5萬 hm2增加到14 716.7萬hm2。這表明我國的自然資源保護和自然保護區建設工作齊頭并進，成效顯著，自然生態系統得到有效恢復。我國通過加強生態環境建設，對生態環境脆弱地區進行綜合治理，有效彌補了生態環境保護措施的不足，加速了生態修復進程。同時，中國在生態環境建設過程中注重生態環境保護，保障了各項生態環境建設舉措的長期成效，實現了生態環境狀況的持續好轉。

（四）國家生態安全屏障基本形成，保障能力提升

國家生態安全屏障是維護國土生態安全的重要保障。為了保障國土生態安全，中國針對森林、濕地、荒漠三大生態系統進行系統保護和建設，構筑生態安全屏障[14]。一是森林生態系統得到重點保護和加強。2018年全國森林總面積為2.2億hm2，森林蓄積量為175.6億m3，森林覆蓋率為22.96%。與1981年公布的第一次全國森林資源清查結果相比，森林面積凈增0.98億hm2，森林蓄積量凈增89.04億m3，森林覆蓋率上升10.26%，實現了森林面積、蓄積、森林覆蓋率的“三增長”[15]。這表明建國至今森林生態系統保護取得重大進展，為國家構筑了一道重要的綠色生態屏障。二是濕地生態系統得到有效保護和恢復。中國濕地保護工作始于20世紀90年代，中國在1992年加入《濕地公約》后逐步建立了一批濕地公園和濕地自然保護區。截至2017年底，中國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園898處，擁有國際重要濕地57個，濕地總面積為5 360.3萬hm2，自然濕地保護率提高到49.03%[16]。濕地系統質量和穩定性的提升正在為中國構筑生態安全屏障發揮著不可替代的作用。三是荒漠生態系統治理成效突出。根據第五次全國荒漠化和沙化土地監測結果，截至2014年，全國荒漠化土地面積為261.16萬km2，沙化土地面積為172.12萬km2。與第四次監測結果相比，全國荒漠化土地面積凈減少12 120 km2，沙化土地凈減少9 902 km2，荒漠化和沙化面積持續縮減；全國極重度荒漠化和極重度沙化土地分別減少5.03%和7.90%[17]。中國實現了從1949年至20世紀90年代末的“沙逼人退”向21世紀以來的“人逼沙退”的逆轉，有效地保障了中國生態安全。

（五）環境污染治理成效顯著，人民生活環境持續改善

中華人民共和國成立以來，中國環境污染治理領域不斷拓展、力度不斷加大、成效不斷顯現。一是工業污染物排放總量得到控制。工業污染防治一直是中國環境污染治理工作的重中之重。經過多年的努力，中國工業污染防治工作取得明顯成效。2017年全國二氧化硫排放總量為696.32萬t，化學需氧量排放總量為2 143.98萬t，氨氮排放量為96.34萬t，與2011年相比分別下降了68.60%、14.24%和63.03%[18]，工業污染減排工作成效顯著。二是生態環境質量顯著改善。中華人民共和國成立以來，中國由單純的工業“三廢”治理轉為大氣、水、土壤污染綜合治理。從空氣質量來看，2020年中國337個地級及以上城市優良天數比例為87.0%，PM2.5平均濃度為33 μg/m3[19]，霧霾天氣大大減少。絕大多數重點地區重污染天氣的范圍、頻率及程度都明顯減小，藍天保衛戰三年行動計劃進展順利，圓滿收官。從水環境質量來看，2020年全國地表水1 940個水質考核斷面中，Ⅰ ～ Ⅲ類比例為83.4%，劣Ⅴ類水體比例下降到0.6%[20]，地表水水質總體向好。中國水污染問題實現由中度污染向輕度污染的轉變，國家水安全得到有效保障。從土壤環境質量來看，2020年全國受污染地塊安全利用率超過90%，土壤環境狀況總體上呈現穩定態勢。三是城鄉人居環境治理取得重大進展。1949年以來，中國由偏重城市污染治理拓展到城鄉環境污染共治，實施了一系列改善城鄉人居環境的重大措施。2017年中國城市和農村地區污水處理率分別達到94.5%和52.6%，生活垃圾無害化處理率分別達到97.7%和46.9%，其中農村地區生活垃圾得到定點處理的行政村比例達74%[21]，人民生活環境持續改善，幸福感不斷增強。

二、中華人民共和國成立以來生態環境建設的重要舉措

中華人民共和國成立以來，中國在生態環境建設方面取得了一系列主要成就，這得益于國家在進行生態環境建設的實踐過程中堅持頂層設計與制度建設同行、政府主導與多元共治結合、工程措施與生物措施并舉和城鎮與農村人居環境共治這些重要舉措，從系統建設、全民建設、科學建設、和諧建設等不同維度加強生態環境建設，緩解生態環境危機。

（一）頂層設計與制度建設同行，推行系統建設

中華人民共和國成立以來，國家逐漸建立起一套系統完整的生態環境建設制度體系，為生態環境建設提供制度保障。建國初期，毛澤東等黨和國家領導人雖然尚未形成明確的環境保護理念，但已經開始有意識地對環境問題進行思考和嘗試。在這一時期，中國相繼制定和發布了《關于禁止盲目開荒及亂伐山林的指示》《關于在全國大規模植樹造林的指示》《礦產資源保護條例》《森林保護條例》等一批關于資源保護的政策文件，開始探索通過制定政策法規的方式保護資源環境[22]。雖然此時的政策法規主要是以指示和條例等方式體現，還沒有上升到制度建設的層面，但是這些有益探索為今后的生態環境制度建設積累了寶貴經驗。改革開放后，中國粗放式的經濟發展方式導致各種生態破壞現象層出不窮。同時由于沒有強有力的法律支撐，政府相關部門在生態環境執法和監督過程中往往處于被動地位，最終引發了諸多觸目驚心的生態環境破壞事件。因此，國家開始重視通過法制加強環境治理和資源保護。1979年正式頒布了我國第一部環境保護基本法——《中華人民共和國環境保護法（試行）》，從此中國步入了用法制保障環境治理和資源保護的新時期。截至1993年，中國在制定第一部環境保護基本法的基礎上，又相繼制定了《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》等一系列生態環境保護法律法規，初步構建起了中國生態環境建設的法制框架。一系列法律法規的制定使得生態環境建設有法可依，生態環境問題逐步得到解決[23]。中國更是在這一探索和實踐過程中深刻認識到要加強生態環境保護，完善制度體系建設是必由之路。因此，國家開始加快生態環境制度建設步伐，逐漸從一些具體制度上升到了生態文明制度建設層面，并最終在黨的十八大報告中進行了系統闡述。這標志著中國生態環境建設已經實現了體系化和制度化。黨的十八大之后，國家相繼印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，從頂層設計的高度對生態文明建設進行了戰略部署，要求建立起一套系統完整的生態文明法律制度體系。如今，中國已逐步構建起生態文明制度的“四梁八柱”，生態環境法律制度體系建設得以向縱深發展。

（二）政府主導與多元共治結合，推行全民建設

生態環境問題具有整體性和復雜性，中國生態環境建設需要發揮各個社會主體的力量。中華人民共和國成立以來，黨和政府在解決生態環境問題的實踐中認識到單靠政府力量解決生態環境問題難以取得預期成效，更需要引導全民參與生態環境建設[24]。建國初期，中國主要采取群眾運動式的環境治理方式。這種方式通過在全國范圍內大規模動員群眾參與環境保護，使得當時國家的許多環境工作設想在短時間內就一一實現。雖然這一時期的環境治理在人民群眾的廣泛參與下取得了很多成效，但是這種政府行政命令式的環境治理方式使得政府在其中占據絕對主導地位，人民群眾僅僅是命令的執行者，環境治理中的人民主體地位未能得到體現。后來這種群眾運動式的環境治理方式弊端日益顯現，統一化、形式化的環境治理方式導致人民群眾參加生態環境保護的積極性減弱，中國生態環境建設進程受阻。基于對建國初期環境治理工作的反思與總結，國家逐漸認識到只有使民眾自覺自愿投身于生態環境保護事業，才能切實有效地改善生態環境。因此江澤民高度重視對國民的生態環保教育工作，努力提高人民群眾的生態環境意識，使生態環保理念逐漸成為全民共識，極大地推動了中國生態環境建設事業向前發展。人民群眾的積極參與使得在政府主導下，引導多種社會力量共同參與生態環境建設具有可行性。進入21世紀，工會、共青團、婦聯和計劃生育協會等群眾組織積極參與生態環境建設，特別是黨的十九大報告中明確提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[25]，清晰界定了各個環境治理主體在生態文明建設中的職責與定位，中國逐漸建立起一套政府主導、多元共治、分工協作、共同發力的生態環境治理體系。總體而言，中華人民共和國成立以來，我國生態環境建設由政府的絕對主導轉向政府主導與多元共治相結合，凝聚了全社會保護生態、治理環境的共識與行動，推動人人都成為解決生態環境問題的參與者、貢獻者，極大地發揮了生態環境建設中社會力量的作用。

（三）生物措施與工程措施并舉，推行科學建設

生態脆弱地區的生態問題具有復雜性和反復性，需要突破傳統單一的治理模式。1949年以來，國家為了改善、修復脆弱的生態環境，維護國家生態安全，開始在生態環境脆弱地區進行生態環境建設。中國根據各個地區的地形和生態條件，堅持因地制宜、因害設防、科學規劃原則，實行生物措施與工程措施相結合，有序推進生態環境建設，取得了許多經驗。生物措施是生態脆弱地區開展生態修復的一項根本性措施，能夠為這些地區的生態環境建設提供源源不斷的動力。因此，中國通過修筑梯田、種植水土保持作物、深耕改土、鉆孔深栽和土壤微生物結皮等生物措施進行生態環境治理。這些種類繁多、因地制宜的生物措施使中國生態環境脆弱地區的生態功能逐漸恢復，催生這些地區生態環境建設的內生動力，從源頭修復脆弱的生態環境。同時工程措施具有見效快、穩定性高等特點，能夠提升生態環境建設的綜合效益，這是生物措施所不具備的優勢。因此，中國從1978年開始陸續實施了“三北”防護林、天然林資源保護、退耕還林等十大生態保護和修復工程，逐漸摸索出一條生物措施和工程措施相結合的生態環境建設道路。“三北”防護林建設工程作為世界上最大的人工林業生態工程，采用“人工造林、飛播造林、封山封沙育林相結合，造（林）、封（育）、管（護）相結合”的方式進行防護林建設[26]。目前“三北”防護林建設工程累計完成造林保存面積4.3億畝以上，建設區森林覆蓋率由工程建設前的5.05%提高到13.02%，區域內近33萬km2的沙化土地得到了治理[27]，使“三北”地區生態環境發生巨大轉變，極大地推動了中國生態環境建設進程。中國推行生物措施與工程措施并舉實際上就是從微觀和宏觀兩個層面開展生態環境建設，促進生態環境脆弱地區自然修復與人工修復相結合，實現生態環境建設效益最大化。

（四）城鎮與農村人居環境共治，推行和諧建設

中華人民共和國成立以來，我國人居環境治理從側重城市治理轉變為注重城鄉共治。建國初期，關于農村生態環境治理的相關政策措施幾乎處于空白狀態，特別是1960年中國正式將“以糧為綱”寫入文件，成為當時關于農業生產的指導方針。在“以糧為綱”方針的指導下，農村成為單純的糧食生產場所，為了追求糧食產量開始大規模毀林開荒和圍湖造田，農村生態環境面臨著前所未有的壓力與挑戰[28]。在城市地區，為了解決生產資料短缺的問題和應對“被孤立封鎖”的復雜國際環境，實施優先發展重工業戰略。在國家發展戰略的引導下，很多城市地區利用當地礦產資源大力發展煤炭工業、石油工業等高耗能、重污染產業。然而，隨著中國重工業發展取得長足進展，許多資源型城市和其他工業城市開始陷入資源枯竭和環境污染的困境，引起嚴重的民生問題，國家開始重視加強城鎮地區的環境治理。1996年國務院頒布了《國務院關于環境保護若干問題的決定》，要求關停城市地區污染嚴重的企業，全國城市環境質量在整體上開始出現好轉勢頭。然而這一時期中國環境治理的重心放在城鎮地區，對農村地區有所忽略。廣大農村地區“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”現象仍然普遍存在，城鄉人居環境

治理極不平衡，成為統籌城鄉發展的現實挑戰。進入21世紀，中國生態環境建設注重借鑒吸收建國初期的經驗教訓，開始關注農村人居環境治理工作。為切實改善城鄉生態環境質量，縮小城鄉人居環境質量差距，中國從2000年起開始評選“中國人居環境獎”和“中國人居環境范例獎”，激勵各個城鄉地區政府、單位及個人在人居環境整治領域中爭優爭先，取得了良好效果[29]。黨的十八大以來，中國城鄉人居環境共治工作受到國家高度重視。2016年，中國在《第三次聯合國住房和城市可持續發展大會——中國國家報告》中，要求城市地區以“低碳生態示范市”“綠色生態城區”和“綠色低碳重點小城鎮”為目標因地制宜開展生態城市建設；同時加快改善農村地區居民住房、飲水和出行等基本人居條件，因地制宜建設一批美麗宜居村莊[30]。2019年，中國在《住房和城鄉建設部關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》中，進一步要求“以群眾身邊、房前屋后的人居環境建設和整治為切入點，廣泛深入開展‘共同締造’活動，建設‘整潔、舒適、安全、美麗’的城鄉人居環境，打造共建共治共享的社會治理格局”[31]，強調要加強城鄉環境基礎設施建設，特別是大力推進城鄉生活污水處理和生活垃圾定點收集處理等。總體而言，城鄉人居環境共治體現了現階段中國生態環境建設思想的成熟完善和發展理念的深刻轉變。

三、中華人民共和國成立以來生態環境建設的基本經驗

中華人民共和國成立以來，我國的生態環境建設在解決現實問題和總結經驗教訓的過程中不斷發展。回顧建國以來生態環境建設的發展歷程，堅持保護生態環境就是保護生產力、短期經濟利益讓渡于長期發展、引領全民參與是當前繼續深入推進生態環境建設值得借鑒的基本經驗。

（一）保護生態環境就是保護生產力

正確處理好生態環境與生產力的關系是加強生態環境建設的內在要求。中華人民共和國成立以來，國家對生態環境和生產力之間關系的認識，大致經歷了三個階段：第一個階段是以犧牲生態環境換取生產力發展。建國初期，中國在社會主義建設過程中片面強調“以糧為綱”，通過毀林開荒、圍湖造田等極端方式解決了人民群眾的溫飽問題，卻忽視了生態環境的承載能力，造成資源的過度消耗和浪費。十一屆三中全會后，中國開始將工作重心轉移到經濟建設上來，大力發展生產力。在以GDP增速為核心的傳統政績觀的導向下，各地區都以粗放式開采資源的方式發展經濟，其結果是生態破壞加劇，經濟損失嚴重。第二個階段是在追求經濟發展的同時兼顧環境保護。進入21世紀，生態環境的持續惡化使得環境資源對生產力發展的制約越來越大。中國逐漸認識到環境危機的負面影響，開始重視解決發展生產力與保護生態環境之間的矛盾。2001年江澤民在海南省考察時強調，“破壞資源環境就是破壞生產力，保護資源環境就是保護生產力，改善資源環境就是發展生產力”[32]，中國已經開始有意識地將資源環境視為重要的“生產力”。黨的十六大之后，又相繼提出了科學發展觀和兩型社會建設等發展戰略，努力實現國民經濟由“又快又好”向“又好又快”轉變，尋求生產力發展與生態環境質量提升共贏的科學發展之路。這一系列變化體現了中國在發展理念方面的巨大轉變。第三個階段是認識到生態環境與生產力是相互依存的關系，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力[33]。黨的十八大以來，習近平將生態環境與生產力直接聯系起來，提出在全社會牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。人們逐漸認識到保護生態環境能夠為生產力發展打下良好生態基礎，使良好生態環境轉化為促進生產力發展的巨大動力，為中國經濟社會的可持續發展帶來強大后勁[34]。

（二）短期經濟利益讓渡于長期發展

中華人民共和國成立初期，中國迫切要求改變經濟社會的落后現狀。為了快速恢復戰后環境和促進經濟發展，國家片面地把“自然災害看成是戰斗的對象，把自然資源看成是奪取的對象，把自然生態環境看成是改造的對象”[35]，要求環境保護絕對服從于經濟建設。然而這種以盲目犧牲資源環境為代價的經濟發展就是在“吃著祖先飯、砸著子孫碗”，只能是一時的和不可持續的，最終導致中國各種生態環境破壞事件頻繁發生，造成了嚴重的社會問題。進入20世紀90年代后，黨和國家領導人逐漸認識到過度開發資源環境只能獲得短期經濟利益，從長遠發展來看，這種做法實質上是在以短期經濟利益透支長期發展和整體利益。因此，中國在深入推進社會主義現代化建設過程中提出堅持可持續發展戰略，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路[36]。中國在深入推進可持續發展戰略的過程中，雖然在生態環境建設方面取得了一些成效，但是“經濟發展優先于環境保護”的傳統發展觀并沒有得到改變，經濟發展與環境保護之間的矛盾依然十分尖銳。隨著對人與自然關系認識的日益深化，國家逐步認識到良好的生態環境能夠對經濟社會發展起到強有力的支撐作用，反之，單純追求經濟增速而不重視人與自然的和諧最終會制約社會發展，并在黨的十六屆三中全會上正式提出實施科學發展觀。在科學發展觀的指導下，中國由“保持經濟快速增長”的發展理念轉向“保持經濟平穩較快增長”，逐漸擺脫粗放型經濟發展方式，追求經濟社會持續健康發展[37]。雖然這一時期生態環境惡化現象在一定程度上得到了改善，然而PM2.5濃度嚴重超標引發的霧霾問題和水污染、土壤污染造成的糧食安全問題依然十分嚴峻，使得生態環境問題不僅僅是一項重大政治問題，更成為一項重大社會問題。為此，黨的十八大以來，中國把生態環境建設放到了更加突出的位置，堅持以綠色發展理念引領社會經濟發展。習近平總書記更是旗幟鮮明地指出，要“堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，堅決摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法”[38]。這表明只有使短期經濟利益讓渡于長期發展，才能真正實現環境保護和經濟建設的長足發展。

（三）全民參與是生態環境建設的壓艙石

生態環境建設是中國全體人民的事業。廣大人民群眾的積極參與和大力配合能夠使生態環境建設事業在全社會凝聚最廣泛的共識，形成最強大的合力，取得最顯著的成效。中華人民共和國成立之前，抗日戰爭之所以能夠在敵強我弱、兵力懸殊的情況下取得勝利，和中國共產黨始終堅持廣泛深入動員群眾有著密切關系。1949年后，國家繼承和發揚了這一優良革命傳統，并將其運用到了各個時期的環境工作中。中國將環境工作與群眾運動相結合，1949—1952年在全國范圍內號召群眾“減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細菌戰爭”，這場大規模的愛國衛生運動使得城鄉地區的衛生環境面貌得到極大改善。而20世紀50年代開展的綠化祖國運動，也正是人民群眾的廣泛參與才使得各地的植樹造林工作在短期內就取得了巨大進展。改革開放后，中國依然堅持依靠人民群眾推進生態環境建設工作，提出“保護環境，人人有責。搞好這項工作，必須走群眾路線，依靠群眾來管這件事”[39]。1982年2月，國務院制定了《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》，使植樹造林成為一項具有中國特色的全民性環境保護運動，并開始在全國蓬勃開展。截至2018年，全國適齡公民累計參加植樹造林164.3億人次，義務植樹742億株[40]，為綠化祖國做出了重要貢獻。中國在以群眾路線推動生態環境建設的過程中，逐漸意識到人民群眾對生態環境建設發揮著不可替代的作用。因此，進入21世紀，國家開始為全民參與生態環境建設制定專門的法律法規。《中華人民共和國環境影響評價法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等一系列法律法規的制定開始為全民參與生態環境建設提供法制保障。與此同時，中國通過建設環境信息公開、完善社會監督、環境信訪工作等配套制度，極大地調動了全民參與生態環境建設的積極性。特別是隨著建設中國特色社會主義進入新時代，廣大人民群眾從過去的“求溫飽”到現在的“要環保”，從過去的“求生存”到現在的“要生態”，生態環境意識有了很大提高，國內逐漸形成了全民參與生態環境建設的良好社會風氣。越來越多的人開始自覺自愿投身于各類生態環境建設事業中來，主動監督政府生態治理責任的履行和企業環境污染的控制，使環境違法行為無所遁形，有效保證了生態環境建設的順利開展。

四、新時代中國生態環境建設的展望

中國生態環境建設走過了70余年波瀾壯闊的實踐歷程，既取得了重大成就，又積累了寶貴經驗。然而在生態環境建設上仍然存在問題：一是中國創新型經濟尚未完全轉型，未能完全擺脫對傳統粗放式發展的路徑依賴，制約著中國生態環境建設的步伐。二是中國在生態環境建設方面存在較多歷史欠賬，許多地區生態破壞和環境污染形勢嚴峻，多領域和多類型生態環境問題交織，生態環境承載能力已經接近極限，修復生態系統的任務依然任重道遠。三是公民生態責任意識還比較薄弱。人民群眾在面對生態環境破壞事件時，更多地是將自身置于受影響者的角度，不能意識到自身作為國家公民所承擔的生態責任。這些問題和挑戰對新時代中國生態環境建設提出了新要求和新課題。為妥善應對各類問題和挑戰，加強生態環境綜合治理，加快補齊生態環境短板，筆者提出通過樹立綠色觀念，實現綠色生產與綠色生活并駕齊驅；建設“天眼工程”，落實全國生態環境建設一盤棋；強化行為自覺，引導全社會共同參與生態環境建設等舉措，繼續深入推進中國生態環境建設。

（一）樹立綠色觀念，實現綠色生產與綠色生活并駕齊驅

在全社會樹立綠色觀念是加快實現生產方式和生活方式綠色轉向的思想基礎。一方面國家要以綠色發展理念推動生產方式的綠色轉型。政府要繼續加大對二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排力度，并制定相應的支持獎勵政策，鼓勵各行各業更新生產技術、發展清潔生產，加快發展綠色產業和循環經濟，從而推動產業結構的優化升級，在動態發展中解決好生態環境問題。另一方面全社會要積極倡導人與自然和諧相處的綠色生活理念。全社會“同心同力”，大力開展綠色消費行動，引導居民購買綠色低碳產品，讓綠色生活方式成為一種社會新風尚。在全社會牢固樹立綠色觀念，推動實現綠色生產和綠色生活并駕齊驅，從源頭上減輕不合理的生產生活方式對生態環境系統的壓力，使社會經濟發展與生態環境建設之間能夠相互促進，相輔相成，從而實現生態環境的根本好轉。

（二）建設“天眼工程”，落實全國生態環境建設一盤棋

“天眼工程”在提高中國生態環境建設的信息化、智能化和科技化方面具有獨特優勢。衛星遙感系統能夠準確檢測和及時反饋水、大氣、土壤、氣候等方面的動態變化情況，是生態環境監測的“天眼”。未來應當以衛星遙感技術為依托，創新利用大數據時代的“互聯網+”技術，逐步建立起覆蓋全國范圍、天地一體化的生態環境建設“天眼工程”。中國通過建設“天眼工程”，可以將遙感監測運用于生態環境防治和監管等各個領域，精準鎖定各類生態環境破壞事件的發生區域，預判破壞強度，形成“實時監測—及時預警—快速處置”的全過程治理鏈條，實現生態環境精密化、網格化監控管理。此外，還可以通過“天眼工程”探測生態環境破壞區域，將全國各個區域特別是重點區域聯結起來進行綜合觀測、評價與考核，不斷完善生態環境監測網絡，落實全國生態環境建設一盤棋。

（三）強化行為自覺，引導全社會共同參與生態環境建設

全體社會成員的行為自覺是實現良好生態環境全民共建共享的重要動力。一方面，政府要通過多種渠道加強宣傳教育，面向全社會進行生態環境保護相關政策法規的普及宣傳，在全社會牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，強化全社會對生態環境建設的行為自覺，使人民群眾能夠更加自覺自愿地參與到生態環境建設中來。另一方面，政府還要創新利用多種途徑和方法，努力將全社會對美好生態環境的向往轉化為參與生態環境建設的共同追求，積極引導企業、民間環保組織和公民等各個社會主體力量共同承擔生態環境建設的重任，把綠色發展理念廣泛落實到生產、生活、經營、消費等經濟社會發展的各個方面，形成生態環境建設事業的強大合力。