淺談政策性糧食收儲面臨的局限性

宋紅格

河北邢襄糧油集團有限公司 河北邢臺 054001

糧食供應工作是否可以實現安全穩妥市場化發展目標已然成為業界予以重點實現的目標問題。結合近些年的發展情況來看，通過市場經濟的宏觀調控以及微觀干預，我國農業生產水平已經得到明顯加強。同時，在一系列政策的扶持作用下，市場供應質量明顯加強。這一過程中，政府必須承擔起自身的主體責任，積極活躍糧食流通政策目標及現實效果。其中，為深入推進政策性糧食收儲制度貫徹與落實，現階段所推行的三級糧食儲備制度以及臨時儲存等政策性收儲都可以為我國糧食供應工作提供良好的政策導向，尤其是對于南方主產區而言[1]。

1 實現共識，予以改革

1.1 與時俱進，政策收儲

實行政策性收儲制度的主要目的在于避免因糧食豐產或者供給增加而引發一系列賣糧難以及谷賤傷農等問題出現。但是需要注意的是，政策性收儲制度并不是所有收儲單位都可以貫徹落實的，往往是需要具備條件的收儲單位才可以貫徹落實政策性收儲制度。一般來說，政策性收儲制度需要由中央儲備糧直屬企業以及地方儲備糧承儲企業，嚴格按照國家設定好的價格以及質量標準敞開收購。與此同時，國家方面可通過收儲一部分庫存進行調控使用，這樣做的主要目的在于增強平抑市場應對能力，滿足用糧企業實際需求。

在這一政策的主導作用下，我國糧食市場基本上可以呈現出平穩且有序供給的狀態。除此之外，糧食交易市場可通過競價拍賣以及定向銷售的方式進行出庫處理。其中，價格形成以及出庫環節必須保障公開化以及透明化。結合當前實踐情況來看，政策性糧食收儲制度自出臺實施以來，已經逐步發展成為中央儲備糧制度以外且切實保護農民利益以及維護市場供應關系的手段方式。甚至可以說，政策性糧食收儲制度已經逐步發展為各市場主體經營決策的重要依據，同時也是判斷市場走向的重要風向標[2]。

1.2 萬物變化，業界質疑

結合當前政策性糧食收儲價格情況來看，我國在政策性糧食收儲價格方面始終處于逐年提高的狀態。其中，托市底價已經發展成為市場流通的主導價格。結合當前發展情況來看，政策性收儲行為逐步打破多元化參與的市場局面，并且在多年的發展中逐漸成為市場主要收購主體。最主要的是，政策性收儲行為也逐漸成為市場流通的主要渠道。近些年來，國內糧食流通存在高價格以及低需求的矛盾問題。并且伴隨著市場經濟的發展，供求形勢變化所呈現出的矛盾問題越來越明顯。

除此之外，從制度設計以及實踐效果來看，在多方因素的干擾作用下，政策性糧食收儲所面臨的矛盾問題以及困惑問題越來越多。舉例而言，提高收購價格雖然可以達到引導生產的目的，但是所引發的糧價漲幅超出需求問題對生產所起到的促進作用難以發揮。最重要的是，國內糧食生產雖然可保持連續豐收以及供應充足的狀態，但是國外進口糧食數量也在逐年增加。也就是說，我國自給率水平明顯下降。

1.3 市場挑戰，備受關注

政策性糧去庫存化過程始終是市場予以關注的重點內容。以我國糧食主產區南方早秈稻以及中晚稻為例，上一次由政策性收儲所帶來的高峰出現在2008-2009年，在政策性收儲制度的帶動作用下，形成了龐大的政策性糧食庫存。在當時背景中，市場對于庫存如何消化以及去庫存化過程予以了高度重視。但是結合實際情況來看，其去庫存化過程多少出乎市場預料[3]。

一方面，在國際市場格局方面，以美國為首的西方經濟體所帶來的金融危機導致全球經濟衰退。同時，在美元貶值以及出口禁令等諸多因素的干擾作用下，促使國際市場糧食價格快速增長，同時大宗產品價格也快速增長。不難看出，在當時背景局面下，國際市場對于糧食需求十分旺盛。

另一方面，在信貸政策的帶動作用下，我國消費需求以及糧價也處于迅速回升狀態。因市場整體需求量較大，促使多路資金融入到糧食拍賣市場當中。這樣一來，直接確保政策性庫存拍賣如期進行。也就是說，在多方面因素的作用下，龐大的庫存可被市場在短時間內消化完全。在我國2013年-2014年間，也面臨著與2008-2009年相同的生產以及需求。

但是結合近兩年的情況來看，在新冠肺炎疫情的影響作用下，國際糧食貿易供應鏈中所存在的風險問題持續加劇。雖然國內糧食供求形勢總體良好，但是在長期緊平衡態勢下，所面臨的穩市任務更加繁重。面對這一發展形勢，以糧食儲備司為首的主管部門應該認真貫徹落實黨中央決策部署。通過統籌推進糧食調度以及儲備調節等工作內容，保障我國糧食收儲調控能力以及供應保障能力深化加強。這樣一來，我國糧食市場才可以供應充足且運行平穩。

2 遵循科學，予以改革

政策性收儲在一定程度上會對我國糧食生產以及流通產生至關重要的影響。但是結合大環境情況來看，在錯綜復雜以及變化莫測的市場面前，任何政策的貫徹與落實都具有弊端性以及優勢性。再加上制度設計本身存在局限性問題，很容易在市場發展過程中被放大化，可能會產生意想不到的效果。一般來說，單一的收儲主體以及買方市場在一定程度上會對售糧農民議價能力產生影響，如導致售糧農民議價能力嚴重下降，價格支持政策效果大打折扣。最主要的是，提高收儲價格所涉及到的空間范圍越來越小。長此以往，可能會對拉動生產邊際效果產生不良影響。結合當前發展情況來看，國家對于糧食收購入庫以及拍賣銷售全過程仍舊以大包大攬管控形式為主?？梢哉f，市場由買方市場向賣方市場轉化過程中，市場會被政策握控，最終導致資本配置決定性效果嚴重弱化。此時，市場應有的活力難以被完全釋放以及主動發揮[4]。

不能看出，在上述問題的影響下，我國政策性糧食收儲所面臨的局限性問題較多。針對于此，政府部門及決策層應該對當前政策性糧食收儲面臨的局限性問題進行有效把握，并通過實施一系列政策內容保障我國糧食供應質量深化加強。舉例而言，我國于2014年實施大豆和棉花目標價格試點，主動取消臨時收儲政策，確保我國糧食流通逐步走向市場化的發展趨向當中。但是從實際角度上來看，因我國糧食問題表現相對復雜且不確定，在供需平衡脆弱性方面表現明顯，導致政策性糧食去庫存化過程中容易受到多方面因素的制約影響而出現隱患問題。為及時緩解這一現象問題，相關部門應該對現有的政策性糧食庫存規模進行適當調整。如可以將政策性糧食庫存規模逐步向中央儲備糧庫過渡，這樣做的主要目的在于全面拓展中央儲備糧庫存規模。

3 準確發揮監管合力，保障糧食收儲制度改革效果

3.1 貫徹落實三方“四個共同”監管機制內容，促進糧食收儲制度改革發展

按照相關規定來看，政策性糧食庫所實行的三方四個共同機制主要是指各方主體人員應該共同組織好國家政策性糧食收購入庫，并著重針對所收購的國家政策性糧食數量以及庫存管理等進行全過程負責，保障國家政策性糧食收儲政策得以全面貫徹與落實。其中，各方主體成員主要針對中儲糧有關分公司、省級糧食行政管理部門、農業發展銀行省級分行等進行統籌協作，合理確定委托收儲庫點之后對共同收購的國家政策性糧食數量以及庫存管理等進行全過程負責。結合當前應用反饋情況來看，全方位貫徹落實三方四個共同監管機制內容在一定程度上可以為國家政策性糧食收儲以及監管工作提供良好的導向動力。

舉例而言，早于2014年國家小麥最低收購價預案中就沿用了上述監管機制內容，此后經過多次實踐之后逐步對該監管機制內容進行延續使用。目前，為進一步強化四個共同機制內容，保障國家政策性糧食收儲以及監管工作質量合理，各收儲企業應該主動貫徹落實儲糧安全主體責任，重點針對國家政策性糧食數量進行盤點清查。需要注意的是，對于政策性糧食收儲庫點因違規收購以及數量短少所造成的損失問題，應該根據該企業所屬性質進行協調處理與賠付。舉例而言，如果該企業屬于中央糧食企業及其租賃庫點，必須由該企業總部或者分支機構對相關賠付問題進行協調處理。如果該企業屬于地方國有糧食企業以及社會企業，必須由三方會同有關部門完成共同追繳過程[5]。

除此之外，如果收儲企業存在違規問題且該企業屬于中央糧食企業，則該企業總部或者分支結構應該對相關人員主體責任進行追究處理。情節嚴重者，應該將其列入黑名單，并禁止其從事政策性業務。一旦出現違法行為，必須及時移交司法機關進行全權受理?？傮w來看，四個共同機制在一定程度上要求委托庫點管理各方都需要主動承擔起自身的崗位責任，針對日常工作中所涉及到的流程內容進行全面管理。如果庫點在糧食收儲過程中存在問題，相關負責人員必須問責主體并追究責任。舉例而言，某委托庫發生盜賣政策性糧食風險事件，因情況相對惡劣該省糧食局以及省農發行等主體，管理人員組成聯合調查處置工作小組，通過全過程監督與管理有效追回了損失，并重點對涉嫌違規的庫點負責人進行了嚴肅懲處。

3.2 全面發揮監管合力，推進政策性糧食收儲改革發展

面對當前政策性糧食委托收儲領域所面臨的風險性問題，國家政府部門針對這一現狀問題采取了創新以及強化監管措施。結合應用反饋情況來看，目前已經取得初步成效。舉例而言，中儲糧強烈推廣政策性糧食一卡通收購系統，通過覆蓋所有政策性糧食收購以及糧款結算環節，保障收購流程以及責任追溯等工作內容得以規范化發展。結合相關數據顯示，我國于2016年就已經全面完成10076家國有庫點建設使用以及民營庫點建設使用。與此同時，為進一步加強糧權司法公正推廣效果，我國已在多個地方儲糧庫點完成遠程監控建設工作。并積極運用法律以及技術手段對庫點監管工作進行全面優化與管理。

相關專家明確指出，收儲制度改革全面到位效果在一定程度上會對委托收儲領域風險防控能力產生至關重要的影響。其中，中儲糧基本上可以視為糧食流通體制改革的成果表現，不僅可以集中彰顯出對中央儲備糧的全力監管，同時也可以集中擔當起服務調控的重要角色。面對當前政策性糧食委托收儲面臨的風險問題，相關人員不可以偏概全。而是應該弄清政策體制發展背景以及問題根源表現，對當前政策性糧食收儲工作所面臨的疑難問題進行全力解決。除此之外，在我國農業供給側結構性改革持續推進的發展背景下，地方政府以及相關部門需要主動承擔起自身的主體責任，加強對委托收儲庫點監管合力力度，以期可以為收儲制度改革創造良好保障條。

3.3 合理組織糧食收購，切實保障農民利益

抓好糧食收購始終是切實保護農民利益不受損、穩定糧食生產效果的重要途徑。近些年來，糧食儲備司始終立足于市場化改革發展，對玉米收儲制度以及小麥、稻谷最低收購價政策進行了全面調整與優化。在這一過程中，糧食市場經濟得到了全面發展，并且在流通效率方面明顯增強。其中，為確保各地以及相關企業可以緊抓市場化以及政策性收購優勢，政府相關部門立足于市場化改革推進背景，對市場化收購比例進行了適當調整，確保糧食購銷主體更加多元化。結合當前發展情況來看，多數農民在擇機售糧意識以及能力方面得到了明顯增強?？捎行ПＵ献陨砝娌皇軗p。除此之外，為進一步加強對糧食收購的合理組織與優化，糧食儲備司應該始終堅持以人民為中心的發展思想，積極順應市場新形勢變化發展，保障糧食收購市場始終處于平穩有序的運行狀態。

4 結語

總而言之，為全面實現糧食保供穩市的發展目標，政府部門以及主體成員之間應該對糧食市場生產經營活動進行合理安排。并主動立足于市場形勢變化，加強對重點地區以及重點品種糧食供應情況的動態監督。根據實際情況，對當前可能影響市場穩定的不確定因素進行提前應對。同時，各級糧食行政管理部門需要主動承擔起自身的管理責任，逐級傳導壓力以及夯實責任，保障安全儲糧以及政策性糧食收儲目標得以全面實現。