近代中國中央統計機關的發展與政府統計工作的推進

關永強 趙雪瑩

我國的政府統計與調查工作有著悠久的歷史，在夏、商、周時期就已經出現早期的統計實踐，之后歷朝官書典籍中留存下來的統計數據日益豐富，成為我們了解中國社會經濟歷史演變過程的寶貴資料。但總體而言，這些工作與近現代意義上的統計調查還存在著明顯差異，沒有運用專門的統計和調查方法，沒有對數據進行深入研究，更沒有設置專門負責統計工作的政府機構和官員，沒有建立起全國性、系統性的統計制度。直到清末西方現代統計調查的理論和方法傳入后，我國才逐漸建立起現代意義上的政府統計制度。1859 年，由英國人控制的海關總稅務司開始編制海關年報和貿易統計冊，之后又增加了郵政統計和海關對中國主要商品及財政經濟狀況的調查報告，成為近代中國政府統計調查工作的濫觴。1906 年，清政府設立憲政編查館統計局作為中央最高統計機關，在其領導下初步建立了中央各部院和地方政府的統計機構與工作規范，啟動了一些統計調查工作，成為近代中國政府統計體系真正意義上的開端。北洋政府時期和南京政府初期，由于政局動蕩，中央統計機關的地位被嚴重削弱，政府統計機構體系和制度規范建設均趨于停頓甚至倒退，各項政府統計工作也陷入了各自為政的無序狀態。直到1931 年主計處統計局作為新的中央最高統計機關成立以后，才真正領導和建立起從中央各院部到地方省市縣的統計機構體系，頒布和實施了一系列全國性的統計法規和制度規范，組織數以千計具備良好專業素質的執業人員，完成了大量高質量的調查和統計工作，為我們從事近代中國研究留下了一大批重要的數據資料，也標志著我國近代政府統計與調查工作由此趨于成熟。

自近代以來，一些曾在國民政府主計處統計局任職的官員，如吳大鈞(1932)、趙章黼(甫，1939，1982)、朱君毅(1941，1988)等就曾對近代中國主要統計機構和工作情況進行過考察和回顧，李惠村和莫曰達(1993)、莫曰達(2006)以及王德發(2017)等學者也出版了近代中國統計史方面的專著。但總體而言，學界還沒有對近代中國中央統計機關的發展歷程及其對政府統計工作的推進情況進行全面的專門研究，而近代政府統計調查在規模、質量和統計數據的可比性等方面相對于民間同類研究的優越性，則提示我們應當更加重視這些政府統計工作和數據資料，在了解其產生過程的基礎上加強對這些數據的質量甄別和使用。近年來，米紅等(1997)關于近代人口資料的比較研究，馬敏和陸漢文(2005)關于民國政府統計資料的分析，章宏偉(2003)、吳松弟(2011)對海關資料的深入挖掘，關永強和王玉茹(2015)對經濟討論處的考察，張海榮(2018)關于晚清學部的研究，以及宋麗智(2007)對超然主計制度的研究等，都深化了我們對近代中國政府統計機構、統計制度和統計調查成果的認識。本文嘗試在學界以往研究的基礎上，全面梳理近代中國中央統計機關的發展歷程，進而對其領導下的政府統計機構設置、人員管理、制度規章建設和主要統計工作實踐做一個初步的回顧與分析，希望可以深化我們對近代中國政府統計數據基本狀況及其產生背景的認知，進而提升我們征引和修正近代政府統計數據的能力，推進近代中國社會經濟史的研究。

本文共分六個部分，第一部分至第三部分依次分析清末、北洋政府和南京政府初期的中央統計機關及其對政府統計機構、制度及工作的推進情況；第四部分和第五部分以國民政府主計處統計局為中心，分別考察其領導下的機構制度建設與工作實踐情況；最后部分為小結。

一、清末憲政編查館統計局的設立與近代政府統計體系的初創

1905 年，清政府為預備立憲而設立考察政治館，直屬軍機處，在軍機處大臣督飭下研究與中國國情相宜的各國政法情況，以供立憲改革參考。立憲運動正式啟動后，1907 年8 月將考察政治館更名為憲政編查館，負責統籌立憲事務，參酌各國憲法，同時搜集各省情況，作為立憲依據，下設統計局、編制局、官報局和譯書處、圖書處、總務處等機構。其中，統計局作為全國最高統計機關，負責從各部院和地方搜集資料并向上匯總，為憲政改革的大政方針的制訂提供參考。憲政編查館統計局由沈林一、錢承鋕擔任正副局長，下設三科：第一科負責外交、民政、財政統計，第二科負責教育、軍政、司法統計，第三科負責實業、交通、藩務統計，各科根據自身事務的繁雜程度配有三到四名科員。

1907 年10 月，光緒帝頒布上諭，要求各省設立調查局，由本省督撫選派人員擔任總辦，下屬統計科分設三股，分別負責憲政編查館統計局三個科業務的對應調查工作。1908 年，清政府在中央的民政、度支、陸軍、郵傳、農工商、學等部和大理院也分別設立與憲政編查館統計局工作對應的統計處；同時，各省督撫也分別飭令下屬諸司、道及府、廳、州、縣各衙門添設統計處，在機構和業務上都與憲政編查館統計局的三個科相對應。中央各院部統計處和各省調查局在業務上均接受憲政編查館統計局的指導，而各司、道及府、廳、州、縣的統計處則接受該省調查局的指導，由此在形式上初步建立起一套政府統計機構體系。

1909 年，憲政編查館統計局接到各地方咨報，反映未能收到頒發表式，所有調查各事無從填報，于是在各部和各省咨送表冊的基礎上詳加復核，統一統計表式。在1909 年至1910 年間，奏定統計表總例14 條，對統計概念、統計事項、時間斷限、統計門類與綱目、統計事實與核實、統計比較、報送頻率、表內格式、表中名詞、表式填注、表式大小、數目用法等都進行了明確規定；按照門類編訂了民政統計部表76 種及省表72 種，財政統計部表90 種及省表88 種，外務統計部表37 種及省表17 種，教育統計部表67 種及省表40 種，司法統計部表60 種及省表41 種，實業統計部表53 種及省表38 種，并對各表格的編制意圖和填報方法一一進行了詳細解說。與此同時，陸軍部、郵傳部、民政部、度支部、農工商部、法部、外務部和理藩部等中央各部院也分別擬定了各自所屬的具體統計表樣、調查內容和相關規定，經過憲政編查館統計局審核使用。這些統計調查表式也就成為了近代中國最早的全國性統計規范。

由于機構草創，未能形成有效的管理機制，又嚴重缺乏專業的統計人員，清末憲政編查館統計局能夠指導和影響的主要是中央各部院，而對地方則缺乏有效的約束力。在憲政編查館統計局頒行各類統計表式后，“各省依限造報者不過十之一二，其余或經造送而尚多闕誤，或請寬展而仍復逾違”①上海商務印書館編譯所.大清新法令(1901—1911)(點校本)(第八卷)[M].北京：商務印書館，2010：58.。中央各部院則在憲政編查館統計局的指導下，完成了數項較有價值的調查統計工作。其中規模最大的是1908—1911 年民政部開展的全國戶口普查，該調查先查戶數，再查口數，但截至辛亥革命爆發時仍有部分省份未及時上報口數調查結果，因而最終只能主要根據戶數和推算的戶均人口得出全國人口數。一方面，由于這次普查是為籌備立憲而確定各地區議員人數，清廷出于政治偏見而有意低估了關內各省的戶均人口數(關內戶均5.5 人、關外戶均8.38 人)，加之統計方法不盡科學，一些地方官員敷衍了事，因而備受批評；另一方面，這次調查作為我國近代的第一次人口普查，覆蓋地區較為全面，也得到學術界的廣泛重視。此外，農工商部編印過1907 年和1908 年的農工商統計表，學部編印了1907 年、1908 年和1909年的教育統計圖表，郵傳部刊印了三次交通統計表，法部完成了三次統計表，大理院也完成了兩次統計表，還有陸軍部和海軍部的統計表以及度支部對各省歲出入總數的調查、1896 年中外紗廠調查、1901 年長江流域繅絲業調查和1907 年工業調查等。這些工作共同構成了近代中國政府統計工作的開端。

二、北洋政府時期中央統計機關的弱化與政府統計工作的維系

北洋政府基本沿襲清末統計制度，1912 年在中央政府的外交、內務、陸軍、海軍、司法、教育、交通、農林和工商等部設立統計科，1914 年在總統府政事堂設立主計局專司與財政相關的統計工作，同時在蒙藏院、大理院、幣制局、全國水利局和航空署等機構也相繼設立統計機關。但作為中央最高統計機關，直到1916 年撤銷政事堂及組建國務院之后，才正式設立直屬于國務院的統計局，由吳廷燮擔任局長，主要負責統一各部院的統計工作、匯編統計報告和召開各官署統計會議等。在地方層面，各省政府雖然自1913 年開始先后設立統計機關，但各地的具體情況很不一致，有的設統計局，有的設統計處，有的則設統計股；只有很少的幾個省在縣級也設立了統計機構。此外，1920 年，財政總長周自齊還邀請端納和劉大鈞等創辦經濟討論處，同樣直屬國務院，作為專司經濟調查和經濟信息搜集與傳播的政府機構，在全國各重要城市都派駐有調查人員。

總體而言，北洋政府時期雖然有了名義上的中央最高統計機關，也建立了中央各部院和地方各省的統計機構，但國務院的統計局并不能真正地指導和管理全國的統計工作。國務院統計局本身并沒有辦理任何清查事務，也沒有自行搜集資料和具體指導統計工作，只是使用各部匯總的統計資料、文書表格和調查報告，在1918—1923 年刊印了69 期《統計月刊》，編纂了《民國行政統計匯報》，始終沒能建立起全國統一的統計計劃和工作制度。中央各部和各省也都各自為政，互不相謀，只是根據自身需要來進行統計調查。特別是北洋政府后期，由于政局動蕩，各省向中央匯報的調查和統計資料日益減少，質量上也出現了很多問題。與清末相比，北洋時期的中央統計機關在機構與管理上都呈現出弱化和退步的趨勢，導致各項統計和調查規范建設也停步不前，直到北伐戰爭前都沒能得到改善。

盡管如此，北洋政府中央各部院自行開展的統計工作也產生了一些成果，而且經過清末以來工作經驗的積累，這些統計和調查在技術層面也有所提高，值得學界重視，茲錄于下并略作評論。(1)人口清查。1912 年，為舉行議會選舉，內務部進行了新的人口清查，范圍包括江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、四川、直隸、山東、山西、河南、陜西、甘肅、福建、云南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、新疆等19 個省份以及綏遠和京兆兩個特別區。這次調查所得的人口數較清末調查所得有所增加，但各地上報的數據質量參差不齊，有的縣男女人數完全相等，有的縣男女人數相差數十倍，而且廣東、廣西、安徽、西藏和青海等省份并沒有上報調查結果。(2)工、農、商業清查。自1912 年開始，工商部和農林部分別主持了對全國工業和農業的清查，同時要求各地商會進行商業清查；1913 年，兩部合并為農商部，其統計結果由農商部統計科編制《農商統計表》，在1914—1924 年分十次整理公布。這些統計數據作為當時唯一的全國性政府官方數據，具有非常重要的價值；但和人口數據一樣，其統計質量也存在著嚴重的問題，各地上報數據中頗多舛誤不實之處；而且由于政局動蕩，在第五次農商統計之后，報告的省份逐年減少，在第十次《農商統計表》中，已經從最初的23 個省減少到了6 個省，此后即告中斷。此外，經濟討論處也發行了中文《中外經濟周刊》和英文周刊《Chinese Economic Bulletin》、月刊《Chinese Economic Monthly》，刊載了大量關于各地工業、手工業、農產品、礦產品、貿易和金融等方面的統計資料和調查報告。財政部1913 年因善后大借款而成立鹽務稽核所后，還曾逐年在其年報中刊布鹽的消費和稅收情況。(3)物價調查。除工、農、商業清查外，農商部還曾要求各地商會對全國103 種商品價格進行調查，后匯編為各年度的《全國物價統計表》刊行。1919年，財政部為研究修訂稅則，在上海設置駐滬調查貨價處，開始編制上海躉售物價指數，1925 年又編制上海輸出入物價指數，后還與北平社會調查所合作編制上海生活費指數，并在1923 年和1925 年創辦《上海貨價季刊》和《上海物價月報》。(4)地礦統計。隸屬于農商部的地質調查所，曾派地質學家對全國礦產和礦藏進行調查，相關內容陸續在《農商統計表》內公布，并于1921 年和1926 年先后匯總刊行了第一次和第二次《中國礦業紀要》；此外，還在1919 年創辦《地質匯報》。(5)交通統計。自1913年開始，交通部逐年編制《交通部統計圖表》，包括路、郵、電、航四大類。其中以鐵路統計表最為精確詳盡，由鐵路會計委員會擬定年報格式，令各路依式造表，每年在交通部匯總。(6)司法統計。從1917 年到1923 年，司法部逐年編印了民國三年至民國九年的《民事統計年報》和《刑事統計年報》，涉及司法行政、民事案件、刑事案件、監獄等統計。1925 年，大理院也刊行了民國元年至十年的《大理院民事及刑事案件統計表》，涉及大理院組織人員所辦理的各類案件。(7)教育統計。從1912 年至1916年，教育部編印了五次全國教育統計圖表。

三、國民政府初期紛繁的政府統計機關與統計工作的無序展開

南京國民政府成立后，按照《建國大綱》要求，訓政時期要調查戶口、測量土地；歷屆中央會議決議也需要限期完成租佃情況和工人生活情況的調查，這就要求必須盡快開展各項統計工作。于是中央各院部均紛紛成立自己的統計機關，但由于各自為政，其統計機關的設立缺乏一定之規，顯得非常混亂，有的設統計處，有的設統計司，有的設統計科，有的設調查科，有的設統計股，有的設專員辦理統計工作，還有一些則由其他部門兼辦統計事務，名稱紛繁復雜，缺乏統一的標準。總體而言，中央四院、十二部和四委員會的正式統計人員合計為276 人，包括司長1 人、處長2 人、科長21 人、科員108 人、辦事員21 人、書記35 人、調查員37 人以及專員、技正、技佐等。其中，規模最大的立法院統計處下設五科，分別掌管農業和其他天然資源統計、人口勞工和社會統計、工商及一般經濟統計、法律政治及教育統計、文書庶務；有處長1 名，科長5 名，專員3 名，調查員若干和書記員若干，還有分布全國的調查報告人員兩千多人。至于各省市地方的統計機構，一般是在各廳處或者市政府秘書處設置統計股或專員辦理統計事務，具體情況各不相同，但基本都沒有在省政府直接設置總的統計機關。

這一時期最為重要的政府統計和調查工作大多是由立法院統計處主持完成的，調查結果均刊登在立法院統計處的期刊《統計月報》上。其中，由立法院統計處直接派調查員完成的主要有8 項：(1)南京、上海、無錫、武漢、廣州和北平六城市的5173 戶農工商店雇員家庭情況和經濟收入調查；(2)無錫、廣州、順德、武漢的599 家工廠和182 處作坊的資本、生產情況和工人、工資調查；(3)576 家外國在華投資企業調查；(4)江寧縣270 個村農戶的農田、耕作情況和農業人口調查；(5)江蘇市場上米、麥、茶、絲、棉等主要農產品調查；(6)哈爾濱、長春、安東、營口、大連、青島、天津、漢口和上海等市場上主要農產品的價格統計；(7)上海、廣州、香港、南京的工資統計；(8)南京、北京、上海的零售物價調查。由立法院統計處制訂方案并在當地政府、相關人士或郵政系統協助下完成的主要有4 項：(1)全國1500 個村的農佃制度調查；(2)1359 個縣農民人數、土地面積和農業產量統計；(3)23 個省605 個縣的農作物播種時間與溫度雨量關系調查；(4)346 個縣的教育統計、300 余個縣的道路統計和各地醫院統計。

此外，還有一些其他院部主持開展的統計調查也值得關注。例如，1928—1929 年內政部主持的全國戶口調查，其不足之處在于，這次調查只覆蓋了當時的13 個省和5個特別市，其余省份并未按時上報，而且各省份調查方法并不統一，也沒有完全按照內政部的戶口調查表格進行填報。1930 年，工商部也對全國30 多個城市的工人生活和生產情況進行調查，匯編為《全國工人生活及工業生產調查統計報告書》，數據資料非常翔實。北洋政府時期的一些政府統計工作也得以延續，比如，1928 年，交通部續編《中華民國交通統計圖表》；1929 年，地質調查所第三次續編《中國礦業紀要》；1931 年，教育部也開始編輯《第一次中國教育年鑒》。

總體而言，這一時期中央政府各院部的統計機構繁多，但由于缺乏最高統計機關的指導和協調，往往受限于本機構的人力物力，難以開展大規模、系統性的統計工作；而且各自為政，彼此的統計調查工作往往出現重復紊亂的情況，對統計方法和規范也不加以溝通，即使是最基本的人口統計，“南京、上海、北平等處，調查表式已經不同，編成統計，南京又與浙江互異……這種表式，放在一起，簡直無法比較”。①劉大鈞.我國的統計[J].統計月報，1929(1)：36-41.這種無序狀況即使相對于前述晚清時期也是一種退步。1930 年，為加強統計機關之間的聯絡和彌補統計中心機關的缺失，各中央機關臨時推選規模最大的立法院統計處召集聯席會議，了解各機關已完成的統計工作并對未來的統計計劃進行合理分工，還組織中國統計學社來增進統計學理論方法的研究和學術交流，同時建議政府盡快設立新的中央最高統計機關來進行統一管理。

四、超然主計制度的提出與國民政府主計處統計局的建立

1928 年，立法院財政委員會委員衛挺生指出，財政收支、預決算、審查和會計規程都由財政部和各省市財政廳局控制，沒有獨立的專門組織機構，易受上級長官的支配而滋生舞弊，應該建立一套超然主計制度來解決這一問題。這項制度包括三個主要方面：一是將歲計、會計和統計三個部門合組為一個具有連環性的主計機關，歲計預算編制以統計為依據，會計事務處理以預算為準繩，統計工作推行則有賴于會計和歲計配合，三者互為體用，合為一體；二是主計機關管理上的聯綜性，各機關主計人員既是所在機關辦理預決算、會計和統計工作的職員，對本機關的長官負責，又是上級主計機關的派出人員，要對上級主計機關負責；三是負責預決算、會計和統計的機構與人員具有超然地位，本機關的長官不能決定其去留，而直接接受上級主計機關的訓練、考核、遷調和任免。1929 年，美國甘末爾顧問團受國民政府邀請來華訪問時，對超然主計制度的思想表示認同，并提出進一步的完善意見，形成了更完整的制度框架。隨后，由立法院院長胡漢民提出議案，經國民政府中央政治會議通過，由立法院財政委員會起草國民政府主計處組織法案。1930 年11 月，《國民政府主計處組織法》正式公布。1931年4 月1 日，國民政府主計處正式成立，這也標志著國民政府超然主計制度的確立。

主計處作為全國最高主計機關，直接隸屬于國民政府，與文官處、參軍處并列，超然于五院之外。主計處設主計長一人，主計官六人，通過由主機長和主計官每周舉辦的主計會議來處理各項事務，主計長總攬處務；下設歲計局、會計局、統計局三個局和一個秘書室，三局分別為歲計、會計和統計的最高管理機關，每局設局長一名，副局長一名，各局長和副局長同時兼任六名主計官。國民政府時期先后擔任主計處主計長的有陳其采(1931—1946 年)、徐堪(1946—1948 年)和龐松舟(1948—1949 年)，先后擔任統計局局長的有劉大鈞(1931—1933 年)、吳大鈞(1933—1947 年)和朱君毅(1947—1949年)，擔任統計局副局長的有吳大鈞(1931—1933 年)、朱君毅(1933—1947 年)和趙章黼(1947—1949 年)。主計處統計局下設五個科①1947 年，統計局增設了第六、第七兩科，主要是因為國民黨將黨費從國家預算內劃出，以示還政于民，但為維持中央黨部的人員開支，借由主計處統計局的名義給他們發放工資，因此這兩個科雖然名義上屬于統計局，但人員仍在中央黨部辦公。，第一科為人口及社會統計，主要涉及人口、家庭、教育和衛生等；第二科為產業統計，涉及農、林、漁、礦、畜牧及其他天然資源；第三科為經濟及財政統計，涉及金融、物價、工商、交通和財政等；第四科為政治及國際統計，涉及立法、司法、外交和軍事等；第五科為總務及人事統計，負責辦理統計人員的任免遷調事務；每科設科長一名，科員十人到二十人。

《國民政府主計處組織法》明確規定，主計處統計局作為全國最高統計機關，負責全國各機關統計工作范圍的劃分、統計事務的指揮與監督以及各機關統計人員的任免、遷調、訓練與考核和各種統計圖表格式的制定、頒行及一切編制統計辦法的統一。該機關的成立大大推進了近代中國政府統計與調查機構體系的建設和制度規范的標準化。在統計機構體系建設和人員管理方面，主計處主計會議于1934 年和1935 年分別提出在各省和中央各部門設置統計機構的議案，由國民政府轉令行政院通飭執行。在中央層面，相繼核準《中央各機關統計室組織和辦事通則》和《中央各機關統計組織法規》，根據統計事務的繁簡情況在中央各院、部、委等機關分別設立統計處或統計室，統計處的長官為統計長，統計室則為統計主任或統計員①具體而言，在內政部、財政部、工商部、教育部、交通部、社會部、司法行政部和司法院設立統計處，主管長官為統計長；在總統府、行政院、立法院、監察院、外交部、農林部、糧食部、水利部、衛生部、地政部、僑務委員會、資源委員會、考選委員會、銓敘部、審計部和新聞局設立統計室，長官為統計主任；在考試院、蒙藏委員會和中央研究院也設立統計室，但長官為統計員。。在地方層面，先后公布《地方行政機關統計組織暫行規則》《省(市)政府統計室組織規程》《縣(市)政府統計室組織規程》和《各省市政府統計處組織規程》，在各省政府或直隸于行政院的市政府設置統計處，長官為統計長②由于各省政務繁簡以及經濟、歷史和地理等情況各不相同，實際的機構設置并不完全劃一，截至1937 年5月，設統計長的省份有江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、福建、臺灣、廣東、廣西、云南、貴州、河北、山西、河南、陜西、甘肅、遼寧、遼北、熱河、察哈爾、綏遠和寧夏，城市有南京、北平、上海、天津、青島和重慶；設統計主任的省份有青海、安東、松江、合江和興安，城市有哈爾濱。；在各省政府所屬機關和市、縣政府設統計室，長官為統計主任或統計員。到1937 年全面抗戰前，中央及其所屬機關共設立統計處8個、統計室669 個；地方政府中各省設統計處31 個、統計室6 個，各市政府所屬機關設統計室338 個，縣政府設統計室852 個；全國統計機關合計1904 個，專業統計人員4945 人。這些統計人員雖然仍然常常不敷使用，但基本能夠維持起全國統計機構體系的運轉，是晚清以來政府統計工作的一大進步。

根據1936 年公布的《主計人員任用條例》及其《實施細則》，所有統計人員都必須接受正規統計學教育，具備相應的專業業務資質③例如，統計長應為教育部認可的國內外大學或獨立學院專修統計學科畢業，并在各官署或公營事業機關曾任與委任職相當的統計職務四年以上，或在教育部認可的國內大學或獨立學院作為專職教授講授統計學科四年以上，并有專門的著作經過審查合格才可任職；統計主任需要在教育部認可的專科以上學校專修統計學科畢業，并在各官署或公營事業機關曾任與委任職相當的統計職務三年以上，或在教育部認可的專科以上學校教授統計學科三年以上，并有專門的統計著作審查合格；統計員則必須在教育部認可的專科以上學校專修統計學科畢業，并在各官署或公營事業機關曾任與委任職相當的統計職務兩年以上。。所有統計人員都屬于國民政府主計處的派出辦事人員，其額員編制由主計處決定，薪俸比照所在機關標準確定，工作經費也由主計處規定，日常工作接受上級統計機關和所在政府長官的雙重指揮。其中，中央政府各機關、各省政府及直屬行政院的市政府的主計機關統計人員由國民政府主計處主計會議進行任免；省屬機關和各縣市政府的主計機關統計人員由省政府主計機關呈請國民政府主計處任免；縣市所屬機關的統計人員由各該政府主計機關呈請省政府主計機關任免并在國民政府主計處備案。

在統計與調查的制度規范建設方面，主計處統計局還促成了1932 年《統計法》和1934《統計法實施細則》的公布實施，對統計工作的各個環節都做了詳細規定；并在1933 年擬定《各機關匯送全國統計總報告材料應用表格》，共40 類480 個表格樣式，對各機關和各級政府向主計處匯送的統計材料進行了統一化和標準化；1938 年到1944 年間又陸續制定《公務統計方案擬定方法說略》《中央各機關公務統計方案舉例》《中央政府公務統計綱目》《省市政府公務統計方案》《縣政府公務統計方案》等一些規章制度，明確規定各級政府的公務統計科目、范圍以及統計材料的等級與匯報等內容；再加上1931 年、1934 年和1947 年對前述1930 年《國民政府主計處組織法》的多次修訂，使得近代中國的政府統計工作逐漸走上了制度化、規范化和標準化的道路。

五、國民政府主計處統計局主持完成的主要統計與調查工作

作為國民政府時期的中央最高統計機關，主計處統計局在1931—1949 年間主持完成的主要統計和調查工作大體可以概括為四個方面。

一是《全國統計總報告》《中華民國統計提要》《中華民國統計簡編》和《中華民國統計年鑒》的編纂。《全國統計總報告》包括全國資源、社會、經濟、軍事和文教衛生等各方面的基本狀況，展現政府的施政計劃與成績，既有考核監督的作用，也可作為國家下一年度的計劃依據，該報告并不公開刊布，僅供黨政機關內部參考。主計處統計局自1933 年開始籌備編制，到1935 年完成第一次《全國統計總報告》，包括疆界、地勢等36 個大類；以后因受戰爭影響，直到1939 年才完成第二次《全國統計總報告》的編制，共25 大類、343 張表格；此后隨著相關制度規范的統一和標準化，其編制也日益順利，在1943—1947 年依次編制完成了第三次到第七次《全國統計總報告》。由于《全國統計總報告》并不公開出版，主計處統計局于是在各年度總報告中選擇可以公開的部分，概括其精要，分別在1935 年、1940 年、1945 年和1947 年編纂了四輯《中華民國統計提要》，向社會公布，其中以第一輯的資料最為詳細豐富，此后各輯則增加了國際比較內容，并以中英文對照刊行。1941 年，主計處統計局在1940 年輯《中華民國統計提要》的基礎上進一步精簡，并選取1941 年新數據和機密資料補入其中，編印為《中華民國統計簡編》，專供黨政機關負責人員檢查和中央訓練團教學使用。1947 年，主計處統計局和其他中央各機關統計處室共同編纂《中華民國統計年鑒》，除統計數據外，還輔以大量文字對數據進行詳細解釋，次年經政府核定公開發行。

二是《統計月報》和《統計期訊》等期刊的編印。主計處統計局成立后，隨即開始從全國統計機關特別是中央各部院統計處室報送的資料中選取具有連續性的統計數字，在期刊《統計月報》上進行刊載，自1931 年10 月至1934 年12 月，出版了26期；1935 年改為《統計季報》，至1936 年底，共出版8 期；1937 年又將名稱改回《統計月報》，為連續性起見而接續1934 年的期號往后編排，從第27 號一直出版到1948年的136 號(期間曾因遷都復員而在1946 年停刊一年)。《統計月報》和《統計季報》包括人口、生產、物價、金融與商業、貿易、財政、交通等各類數據和調查報告，并附各國統計摘要和統計法規，資料非常豐富；為促進國內統計機構間的信息交流，還有對國內重要統計調查機構的介紹、統計通訊和主要統計刊物資料索引等欄目。此外，自1934 年下半年以后，隨著主計處統計局匯總的統計資料日漸豐富，其中有很多可供專門研究的參考內容，于是另行刊布《統計期訊》九種，分別為《金融：上海現銀移動狀況》(1934 年8 月—1937 年3 月)、《財政：各省市財政收支系統》(1934 年7 月—1936 年11 月)、《資料：統計資料索引》(1934 年5 月—1937 年6 月)、《法規：現行法規目錄》(1934 年7 月—1935 年6 月)、《衛生：主要都市人口死亡之病因統計》(1934 年10 月—1936 年8 月)、《煤礦：煤礦統計》(1934 年11 月—1935 年3 月)、《物價：中國每日物價指數》(1935 年5 月—1937 年5 月)、《監犯：入監人犯統計》(1935 年11 月—1937 年4 月)、《交易所：中國交易所交易品市況統計》(1937 年4月)，除第九種僅出一期以外，其余均為月刊。

三是戶口、工農業及日用品調查。戶口普查工作的籌辦始于1937 年4 月，但由于戰事而陷入停滯，直到1939 年和1940 年才對四川省合川縣沙溪鎮和嘉陵江三峽試驗區進行試查。在此基礎上，1941 年擬定《戶口普查條例(草案)》和《四川省選縣戶口普查方案》，選定四川彭縣、雙流、崇寧三個縣作為試點區域，由主計處統計局與四川省政府各分擔20 萬元調查經費，組建戶口普查委員會，統計局局長吳大鈞擔任主任委員，于1942 年2 月開始訓練各級普查人員，4 月進行實地考察，主要是利用保甲組織辦理普查并以普查結果厘正保甲組織，到11 月完成基本報告，1943 年4 月出版《四川省選縣戶口普查總報告》。工業調查主要有三次，1931 年，主計處統計局與實業部、上海國定稅則委員會、上海市社會局、交通大學和中國經濟學社六個單位聯合對上海機械制造業進行調查，結果編印為《上海之機制工業》一書；1942—1944 年，主計處統計局擬定工業普查方案初稿并選定重慶紡織業制成各種調查表，督導重慶市政府統計室進行了試查；1945 年，主計處統計局還對四川省江北縣的農村副業、手工業和新式工業進行了工業調查。農業調查方面，主計處統計局曾制定有關全國農業調查的計劃，希望對全國農業從業人數、耕地面積和果樹、家禽、家畜數量等進行清查，但始終未能執行。此外，主計處統計局為平抑戰時物價飛漲，還對重慶市的米、面、植物油、煤、布、鹽、紙等主要日用品的生產、運輸和銷售情況進行過詳細調查，于1941 年編寫了《重慶市七種日用品調查初步報告》。總體而言，上述戶口、工農業及日用品調查都僅限于地區性的試查，雖然積累了經驗，但由于當時條件所限，均未能推廣為全國普查。

四是經濟指數、戰爭損失等統計資料的搜集與統計叢書的編纂。為了解市場波動情況，1935 年5 月，主計處統計局在前述《統計期訊·物價》月刊發布了“中國每日物價指數”，以1934 年10 月14 日為基期和開端，至1937 年4 月30 日止。全面抗戰期間，主計處統計局于1941 年和1942 年先后頒布《各省重要市縣公務員生活費指數查編辦法》和《物價調查與統計方案》，要求各省市政府統計機關上報轄區內公務員生活費指數和各類物價指數，以1937 年上半年為基期編制了“各重要市縣公務員生活費指數”和“各重要都市躉售物價指數”“各重要都市零售物價指數”，分別持續到1948 年和1949 年。為統計日本侵華戰爭給我國帶來的損失，主計處統計局在1939 年和1940 年地方政府上報資料的基礎上，編寫了《抗戰中人口與財產損失統計試編》和《抗戰中人口與財產所受損失統計》。此外，主計處統計局還編寫過《四川省統計資料索引》及《四川省物資及經濟統計資料報告》，并計劃編印12 種中國問題統計分析，最終只印行了三冊，分別是《中國土地問題之統計分析》《中國租佃制度之統計分析》和《中國人口問題之統計分析》。

六、小 結

總體而言，從清末以憲政編查館統計局為中心的政府統計體系初步建立，經過北洋政府時期統計管理機構的弱化、退步和國民政府初期各機關的各自為政、缺乏統一管理，到1931 年以后主計處統計局的成立和超然主計制度的確立，近代中國的中央統計主管機關和政府統計制度逐漸從初創走向成熟，不僅建立起一整套從中央政府到地方縣市的全國性機構體系，而且擁有了一大批具備良好專業素質的統計調查人員，形成了統一化和標準化的統計法規和制度規范。

當然，不僅晚清和北洋時期的中央統計機關存在諸多不足，國民政府的超然主計制度也仍然有很多問題，主計處統計局在實踐當中還有頗多不如人意之處，并遭到了一些學者和官員的批評，國民政府雖然在1948 年對超然主計制度進行改革，將主計處從國民政府劃歸到行政院之下并更名為主計部，卻仍然不能改變整個國民政府自身存在的深層次矛盾，因而其最終取得的成就也比較有限。然而，在歷任中央統計機關局長的主持和推進下，近代中國政府機構還是完成了一大批具有較高水平的統計調查成果，與近代民間機構、團體和學者個人組織的統計調查相比，這些調查統計不僅規模更大，而且質量相對穩定可靠，能夠在不同地區和不同時間點基本保持統一的統計調查方法，使同類數據更富于可比性和可加總性。本文以上對近代政府主要統計資料的梳理，也盡可能為其提供了相關的背景信息，希望能有助于學者按圖索驥，運用這些史料進行更為深入的定量研究。限于筆者所見，以上討論中難免有掛一漏萬之處，敬請學界專家惠予指正。