我國耕地保護責任考核制度的發展與完善

范桂華 楊鑫

諸城市自然資源和規劃局 山東諸城 262200

1 耕地保護責任目標履行情況

1.1 耕地保護工作制度化和信息化管理水平明顯提升

各省均已出臺耕地保護責任目標考核辦法，并將耕地保護責任目標完成情況納入地方人民政府年度績效考核。同時，各地也在積極探索利用信息化技術加強耕地保護監管力度，耕地保護深度和廣度不斷延伸。

1.2 推動耕地激勵性保護，建立耕地保護補償激勵機制

例如：廣東省自2012年起，省級財政預算設立專項資金對全省范圍內的永久基本農田進行經濟補償；浙江省省級財政按永久基本農田保護面積給予每年每畝30元補助資金，并與耕地保護責任目標考核和違法用地情況相掛鉤[1]。

1.3 探索耕地保護基層治理機制，激發耕地保護內生動力

例如：山東省多地探索實行永久基本農田保護監督“田長制”，每個行政村配備一名“總田長”，每個圖斑都配備對應一名“田長”，使得保護責任全覆蓋。

2 當前耕地目標考核制度存在的問題

2.1 考核機制不夠健全，尚未充分發揮考核效能

2005年，國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，指明了考核的原則和方向，但并未對具體內容進行細化和深化[2]。目前，目標考核工作缺少對具體事項的制度設計和技術規范，考核機制的不健全，特別是數據生產和使用時間的銜接、數據來源和統計口徑、考核評價方法等問題，將直接影響考核效能和結果。

2.2 考核方式缺少手段，創新性不足

考核周期方面，目前是以“年”為單位開展，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的頻次開展考核工作，發現問題的時效性和及時性受到一定制約。考核結果上報方式方面，目前考核工作成果主要通過郵寄和電子郵件等較為傳統的工作方式開展，大量紙質材料查詢，既不方便，效率又低，加之電子表格不夠規范、完整，致使考核部門匯總工作效率較低。

2.3 考核內容有待進一步優化完善

一是考核指標缺少分層設置，約束性指標和激勵性指標無明顯界線，約束激勵機制體現不夠充分。二是目前的考核指標體系主要體現在耕地保護的數量和質量上，對于耕地生態考核方面反映不足。三是目前的耕地保護更多的是看政府執行情況，缺少社會評價指標。

2.4 考核結果應用不強、不廣、不實

目前的考核結果應用與相關制度要求還存在一定差距，難以發揮獎懲和激勵作用，部分較嚴重問題的處理，對地方政府沒有形成震懾作用。在實際考核工作中，地方政府未能充分體現其主體責任，影響考核質量和效率。

3 相關完善建議

3.1 加強頂層設計，深化、細化考核制度

筆者建議從四方面優化制度設計：一是確定考核指標和對應指標權重，指標選取的原則應遵循科學性、可操作性、有效性和可比性；二是進一步明確考核組織方式、程序和具體要求等；三是健全上級考核部門對下級考核部門評價體系建設；四是明確考核結果應用范圍和形式，提出具體獎懲措施等。考核部門可在《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》基礎上編制耕地保護責任目標考核工作指南和技術規范，進一步指導各地有序開展考核工作。

3.2 創新考核方式，強化信息化考核監管

考核周期上，建議變“年度考核”為“日常監督”，通過衛星影像數據定期解譯判讀耕地變化情況，充分利用已有工作基礎和成果（如國土調查、自然資源專項督察、衛片執法、永久基本農田劃定、儲備區劃定、儲備補充耕地核查、國家統籌補充耕地核查等成果），及時發現問題、及時督促整改，強化耕地保護利用動態監測監管。同時，建立部、省、市、縣四級部門互聯互通的考核管理平臺，以信息化手段輔助實現耕地保護責任目標考核的精細化管理，實現在線填報和綜合評價，提升考核工作效率；建立與自然資源部“智慧耕地管理平臺”數據的接口，統一數據來源和口徑。構建耕地保護責任目標考核綜合數據庫，將歷年考核成果進行數字化管理，提升成果管理水平[3]。考核結果運用上，建議做好與糧食安全省長責任制考核、生態文明建設目標評價考核等有關考核的銜接，做到考核結果共享共用。

3.3 進一步優化調整考核評分體系

一是分層次設置考核指標。對耕地保有量、永久基本農田保護面積和耕地占補平衡面積等設置為“一票否決”項。二是增加生態效益指標。有效落實中央層面提出的耕地數量、質量、生態“三位一體”保護要求，構建生態型耕地保護機制。三是增加社會評價指標。可利用網絡手段進行民意調查。同時為便于考核部門對往年考核情況對比分析，預判耕地保護突出問題，考核指標體系應有一定連續性。針對不同考核時期，考核重點也應有所不同，考核指標體系應具有一定差異性，建議將考核指標區分為“必考指標”和“選考指標”。

3.4 強化考核結果應用，讓耕地保護責任目標考核落地有聲

考核部門要及時通報考核結果，公布排名及具體扣分事項，充分發揮檢查、考核的督促和調動作用，引起地方政府對耕地保護的高度重視。制度上，應從國家層面強化政府主體責任，加強考核部門間的聯動，共同落實耕地保護考核職責。方法上，地方政府要注重實效，綜合考慮當地經濟發展、自然條件、生態環境等因素，依法依規制定切實可行的差別化獎懲辦法。措施上，從實際長遠出發，抓住癥結，對癥下藥；評判獎懲措施效果，要看是否能真正獎到被獎勵者心里，罰到被懲罰者痛處。形式上，獎懲內容和形式要多樣化。主體上，既要獎勵到人，也要獎勵到事，既要處理到人，也要處理到事。